Материал: Васильев Ф.П. Административное регламентирование деятельности...Ч. 1

Безусловно, следует отметить, что количество изданных регламентов МВД России позволяет говорить не только о выполнении принципа прозрачности деятельности госорганов или своевременном, полном и объективном информировании граждан России о деятельности территориального ОВД, но и о конкретизации полномочий МВД России и его территориальных органов и должностных лиц в процессе исполнения госфункций и предоставления услуг юридическим и физическим лицам.

Как уже отмечалось, регламенты следует рассматривать в широком и узком смысле, т.е. федеральные регламенты и регламенты внутренние. Эти регламенты, разрабатываемые ОВД РФ (субъектами управления), способствуют обеспечению реализации по исполнению тех или иных госфункций.

§ 3. Значимость регламента в деятельности должностных лиц

В соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ под должностным понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в госорганах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ1.

К примеру, в ФТС России утверждено распоряжение от 28 июля 2006 г. № 257-р «Об утверждении Регламента действий должностных лиц таможенных органов при обнаружении фактов незаконного перемещения автотранспортных средств через таможенную границу Российской Федерации»2.

Вопросы пограничного режима регулируются: Законом РФ «О государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 (с изменениями и дополнениями на 14 июля 2008 г.); Правилами осуществления таможенными органами в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации отдельных действий по транспортному контролю, утвержденными постановлением Правительства России от 26 июня 2008 г. № 4813; Правилами пограничного режима, утвержденными приказом ФСБ РФ от 10 сентября 2007 г. № 4584; Инструкцией об организации деятельности пограничных органов по продлению срока действия визы и ее аннулированию в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, утвержденной Приказом ФСБ РФ от 6 мая 2008 г.5 и др.

Регламент действий должностных лиц таможенных органов при выявлении фактов незаконного перемещения автотранспортных средств через таможенную границу России регулирует порядок взаимодействия должностных лиц таможенных органов РФ при фактах незаконного ввоза на таможенную территорию России или вывоза с таможенной территории России автотранспортных средств, обнаружения в собственности или во владении автотранспортных средств, ввезенных с нарушением законодательства, нахождения автотранспортных средств в розыске, невывоза физическими лицами с таможенной территории России временно ввезенных автотранспортных средств, либо нахождения на таможенной территории России автотранспортных средств, в отношении которых возникла обязанность по уплате таможенных платежей. Данный регламент разработан в целях обеспечения соблюдения законодательства о таможенном деле и взимания таможенных платежей в полном объеме.

Взаимодействие при выявлении автотранспортных средств, незаконно перемещенных через таможенную границу России, осуществляют такие подразделения таможенных органов, как подразделения таможенного оформления и таможенного контроля, дознания, административных

населения, и госучреждений службы занятости населения при осуществлении ими полномочий по психологической поддержке граждан, признанных безработными. При этом МВД России подобного регламента не имеет.

1 См. также: Васильев Ф.П. Совершенствование взаимодействия ОВД с воинскими формированиями и территориальными военными комиссариатами. // Военно-юридический журнал. 2009. № 3. С. 18-22.

2См. также: Приказ ФТС России от 15 января 2010 г. № 37 «Об установлении компетенции таможенных органов по совершению таможенных операций в отношении товаров, пересылаемых через таможенную границу Российской Федерации в международных почтовых отправлениях» (Российская газета. 2010. 10 марта). Вступил в силу 21 марта 2010 г. Зарегистрирован в Минюсте России

24февраля 2010 г. 16488.

3См.: Российская газета. 2008. 9 июля. С. 5.

4См.: Российская газета. 2007. 24 ноября. С. 10, 11.

5См.: Российская газета. 2008. 11 июля. С. 17.

21

расследований, оперативно-розыскные (далее - правоохранительные подразделения), федеральных таможенных доходов, таможенной инспекции.

Вцелях реализации задач, возложенных на таможенные органы, подразделения таможенных органов осуществляют следующие действия: устанавливают факты незаконного перемещения автотранспортных средств через границу РФ, их местонахождение и другие сведения о данных автотранспортных средствах; устанавливают местонахождение и сведения об автотранспортных средствах, в отношении которых у лиц, указанных в ч. 4 ст. 320 ТК РФ, обязанность по уплате таможенных пошлин, налогов не исполнена (в том числе в связи с исполнением судебного решения); обнаруживают автотранспортные средства, находящиеся в розыске; выявляют автотранспортные средства, являющиеся предметом правонарушения; устанавливают факты невывоза физическими лицами

стаможенной территории РФ временно ввезенных автотранспортных средств временного ввоза; выявляют автотранспортные средства, имеющие признаки изменения заводской маркировки транспортных средств, номеров агрегатов и документы, имеющие признаки подделки; устанавливают лиц, незаконно переместивших автотранспортные средства; устанавливают лиц (лицо), участвующих в незаконном перемещении автотранспортных средств; устанавливают собственников или владельцев незаконно ввезенных автотранспортных средств; принимают меры по взысканию таможенных пошлин, налогов с лиц, ответственных за их уплату (ч. 4 ст. 320 ТК РФ), в том числе и за счет товаров, в отношении которых таможенные пошлины и налоги не уплачены (ст. 352 ТК РФ); принимают меры по привлечению к уголовной или административной ответственности лиц (лицо), осуществивших незаконное перемещение автотранспортных средств через таможенную границу; принимают меры к таможенному оформлению автотранспортных средств, незаконно перемещенных через таможенную границу России.

Вслучае обнаружения фактов незаконного перемещения автотранспортных средств через границу подразделения ФТС руководствуются Конституцией РФ, Таможенным кодексом РФ, УПК РФ, УК РФ, Кодексом РФ об административных правонарушениях, международными договорами РФ, ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 № 144-ФЗ и другими нормативными правовыми актами РФ и данным Регламентом1.

Должностные лица, уполномоченные проводить таможенное оформление и контроль товаров и транспортных средств, проводят сверку реквизитов автотранспортных средств, перемещаемых через границу России, с электронной базой данных разыскиваемых автотранспортных средств, данными электронного учета дел об административных правонарушениях, а также с базой данных транспортных средств с истекшим сроком временного ввоза. В случае обнаружения факта ввоза (вывоза) автотранспортных средств, находящихся в розыске, а также автотранспортных средств, являющихся предметом правонарушения, они уполномочены проводить таможенное оформление и таможенный контроль товаров и транспортных средств и т.д.

Витоге, регламент наделяет полномочиями должностных лиц, установленными нормативными правовыми актами. Издание регламентов субъектами управления должно быть налажено на постоянной основе определенными лицами на уровне министерства (служб, агентств) по определенной схеме. При подобном подходе в разрабатываемых регламентах будут конкретизированы не только обязанности должностных лиц по исполнению государственных функций и предоставлению тех или иных госуслуг физическим и юридическим лицам, но и определены основные нормативные правовые акты, регламентирующие их деятельность.

Безусловно, возникают вопросы. В чем отличие деятельности должностных лиц согласно регламенту от должностной инструкции или приказа или инструкции, которые также регламентируют деятельность должностных лиц? Не выступает ли регламент в виде дублирования должностной инструкции (регламента)? По существу, на эти и подобные вопросы можно дать ответ только на основе проведения анализа определенных документов, прежде всего административных регламентов. Во-первых, действительно, любой регламент утверждается приказом соответствующего правомочного субъекта, полномочия которого определены в действующих нормативных правовых актах. Регламент выступает базовым (основным) правовым актом по сравнению с должностной инструкцией и другими приказами. Во-вторых, приказы, инструкции любого госоргана предназначены для определенных служб, должностных лиц, выступающих в основном от имени данного органа (ведомства), особенно в тех случаях, когда документ предназначен для служебного пользования (ДСП) или имеет гриф «секретно»,

1 См. также: Приказ ФТС России от 18 марта 2010 г. № 510 «Об утверждении Порядка осуществления таможенных операций с товарами при прибытии на таможенную территорию Российской Федерации в морских портах и их перемещении из мест прибытия в места временного хранения» (Российская газета. 2010. 30 апреля).

22

«ДСП», что не позволительно для административных регламентов1. В-третьих, непосредственная должностная инструкция должностного лица любого госоргана отличается от административного регламента тем, что регламент регулирует деятельность служащего по определенному направлению деятельности именно по исполнению государственных функций или предоставления государственных услуг.

Что же касается должностной инструкции, то она устанавливает требования на должности в течение всего времени (пребывания) нахождения на службе в госоргане по контракту. Требования инструкции являются вторичными по отношению к регламенту. При этом регламент обязательно проходит государственную регистрационную процедуру и подлежит обязательной публикации в «Российской газете» для доведения до сведения участников правоотношения. В итоге, значимость регламента в деятельности должностных лиц заключается в том, что регламентирование деятельности определенных государственных должностных лиц является основной обязанностью всех территориальных государственных органов в целях регулирования правоприменительных вопросов и оперативного разрешения по предоставлению госуслуг (государственных и муниципальных) наших налогоплательщиков путем эффективного использования служебного времени.

С другой стороны, чем меньше в системе ОВД РФ будет обращено внимание на вопросы регламентирования, тем больше в подразделениях ОВД будут присутствовать факты превышения должностных полномочий - коррупционных явлений. Чем больше будут регламентированы должностные полномочия сотрудника ОВД, тем значительнее граждане и должностные лица будут чувствовать «нагрузку» и необходимость полиции. Именно в административных регламентах определяются как внутренние, так и внешние должностные полномочия сотрудников полиции. Сотрудник, знающий о том, что гражданин знает достаточно полно о его должностных полномочиях, будет соблюдать не только должностные инструкции, но и предписания регламента.

Существенным в административном регламенте в деятельности должностных лиц на современном этапе является то, что сам процесс регламентирования их деятельности относится к основной обязанности всех территориальных государственных органов в целях урегулирования правоприменительных вопросов и оперативного разрешения управленческих проблем, возникающих в процессе предоставления государственных услуг гражданам.

Административные регламенты в деятельности должностных лиц государственных органов - это определение внешнего порядка деятельности уполномоченных должностных лиц в конкретном государственном органе в целях выбора способов реализации его функций и задач, а также упорядочения вопросов по предоставлению государственных услуг физическим и юридическим лицам.

Как отмечают в своих трудах А.Ф. Наздрачев, А.В. Калмыкова, Л.К. Терещенко, Н.А. Игнатюк, Н.В. Сухарева, Ю.А. Тихамиров и др.2, административное регламентирование деятельности федеральных органов исполнительной власти тесно взаимосвязано с правотворческими функциями, функциями предоставления госуслуг (участникам правоотношения), функциями осуществления госконтроля, функциями координационной деятельности, правоприменительными (пресекательными) и профилактическими функциями в отношении юридических и физических лиц.

Всеми этими перечисленными функциями МВД России (как федеральный орган) обладает наравне с другими госорганами. При этом его функции отличаются тем, что все они направлены на: обеспечение внутренней безопасности страны; профилактику правонарушений (уголовных и административных) и их пресечение; организацию и ООП и общественной безопасности; безопасность имущества юридических и физических лиц и др.

§ 4. Совместные административные регламенты органов исполнительной власти

В целях успешного выполнения своих функций и задач федеральные органы прибегают к различным способам усовершенствования внутренней и внешней систем управления. В частности, к ним относятся: издание совместных приказов; составление совместных планов мероприятий; проведение совместных совещаний (оперативных, рабочих); создание различных коллегиальных органов (комиссий, групп) и др.

1Хотя, с другой стороны, с учетом нынешних обстоятельств вполне допустимо и целесообразно в подобных случаях проведение процессуальных действий в целях государственной или личной безопасности, уместно и издание совместных административных регламентов (скажем, ФСБ и МВД России, ФСНК и т.д.), в том числе с грифом «ДСП».

2См.: Административная реформа в России. Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: Юридическая фирма «Контракт»; ИНФРА-М, 2006. 352 с.

23

Применение вышеперечисленных способов возможно при конкретном определении субъектов управления путем закрепления их в соответствующих нормативных правовых актах. В качестве такого документа в данном случае выступает административный регламент. Бесспорно, если мы ведем речь о совместном (смешанном) регламенте, то процесс его подготовки имеет определенные закономерности. Прежде всего, это совместная выработка, согласованность и необходимость.

Во-первых, совместная деятельность должна исходить из функций и задач, возложенных на орган управления государством (Президентом или Правительством России) или федеральными законами. Например, должностные лица ОВД, территориальных военных комиссариатов и Минобрнауки России взаимодействуют по вопросам профилактики правонарушений, контроля и воспитания несовершеннолетних лиц, а также по вопросам обеспечения общественной безопасности.

Во-вторых, предварительное изучение и анализ проблем взаимодействия, а также необходимых документов проводятся заинтересованными уполномоченными лицами государственных органов для последующей подготовки проекта регламента.

В-третьих, руководители ведомств до подписания совместного регламента рассматривают порядок привлечения к этим мероприятиям руководителей (исполнителей) соответствующих служб, подразделений.

В-четвертых, административный регламент содержит перечень оказываемых государственных услуг юридическим или физическим лицам и выполняемых госфункций данными органами и их должностными лицами. Также в нем закрепляются основные принципы деятельности государственного органа (должностные лица) и перечень нормативных правовых актов, которыми руководствуются должностные лица.

Подобный подход при выработке совместных регламентов необходим в связи с тем, что регламент в последующем выступает в качестве нормативного правового акта как для самого госоргана и его должностных лиц, так и для физических и юридических лиц. Именно регламент позволяет участникам административных правоотношений своевременно и качественно разрешать возникающие вопросы (скажем, в процессе получения лицензий, разрешений, регистрации недвижимости и т.д.). Например, в постановлении Правительства России от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» определен порядок издания административных регламентов. Так, министерство при разработке нормативного правового акта относительно деятельности федеральных служб, агентств, находящихся в его ведении, может привлекать специалистов указанных федеральных органов по согласованию с их руководителями. Разработанный проект нормативного правового акта направляется в заинтересованные федеральные службы и агентства для дачи заключения. Поступившие заключения подлежат рассмотрению министром. В случае если проект нормативного правового акта министерства содержит положения межотраслевого значения или предусматривает совместную деятельность федерального органа, он подлежит согласованию с федеральным органом, осуществляющим нормативное регулирование в соответствующей сфере деятельности. В целях подготовки проектов актов межведомственного характера руководитель министерства, ответственного за их подготовку, по согласованию с заинтересованными лицами может создавать межведомственные рабочие группы. В состав таких групп могут входить определенные руководители, а также лица, уполномоченные ими представлять позиции соответствующих государственных органов.

Необходимость издания подобных нормативных правовых актов предопределена потребностью укрепления межведомственного взаимодействия в работе и разрешения внутренних и внешних проблемных управленческих вопросов, а также выявления и пресечения административных правонарушений, защиты прав участников правоотношений. Так, в качестве примера, можно привести совместный Приказ МВД и Минздравсоцразвития России от 3 ноября 2006 г. № 879/746 «Об утверждении Регламента взаимодействия ОВД и территориальных органов Роспотребнадзора при выявлении и пресечении административных правонарушений на потребительском рынке РФ»1.

Руководители двух министерств, во-первых, утверждают обозначенный регламент2. Во-вторых, обязывают начальников департаментов МВД России, подразделений, непосредственно подчиненных МВД России, руководителя Роспотребнадзора, руководителей территориальных управлений

1Зарегистрирован в Минюсте России 6 декабря 2006 г. № 8565. Данный регламент также нуждается внесения изменений и дополнений.

2По мнению автора, рассматриваемый регламент в настоящее время также нуждается в изменениях и дополнениях, так как в Федеральных законах от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» имеются новые требования к порядку исполнения государственных функций контролирующими органами.

24

организовать изучение приказа и утвержденного им регламента взаимодействия МВД России с Росжелдором. В-третьих, возлагают контроль за выполнением изданного приказа на заместителей министров по курируемым направлениям деятельности.

Данный документ определяет следующие общие положения: регламент разработан на основании Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти1 в целях стабилизации и оздоровления ситуации на потребительском рынке; регламент устанавливает правила организации взаимодействия ОВД и территориальных органов Роспотребнадзора при выявлении и пресечении административных правонарушений на потребительском рынке, а также в ходе осуществления карантинных и санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий во время эпидемий и эпизоотий; ОВД и территориальные органы Роспотребнадзора осуществляют свои полномочия в соответствии с Конституцией РФ, международными договорами РФ, ФКЗ, ФЗ, актами Президента и Правительства России и иными нормативными правовыми актами. Так, должностные лица территориальных органов Роспотребнадзора и ОВД РФ должны обеспечить соблюдение требований Указа Президента России от 30 января 2010 г. № 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности РФ»2.

В соответствии с регламентом должностные лица двух контролирующих органов при организации взаимодействия и координации деятельности согласно регламенту руководствуются следующими принципами: законность; исключение дублирования функций и полномочий; гласность при строгом соблюдении государственной и иной охраняемой тайны3; самостоятельность в реализации собственных задач и полномочий, а также в выработке форм и методов использования собственных сил и средств.

Взаимодействие в рамках регламента осуществляется по следующим основным направлениям:

организация предупреждения и пресечения административных правонарушений; осуществление государственного контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей.

Основными задачами взаимодействия являются: создание единой системы защиты прав потребителей товаров, работ и услуг от противоправных посягательств; защита экономических интересов добросовестных российских и зарубежных предпринимателей; защита потребительского рынка от распространения продукции, представляющей опасность для жизни и здоровья граждан, не отвечающей требованиям, предъявляемых законодательством; создание системы мониторинга административных правонарушений в сфере потребительского рынка товаров, работ и услуг; формирование негативного общественного отношения к приобретению и распространению контрафактной продукции.

Полиция (ОВД) и территориальные органы Роспотребнадзора в совместном регламентах: анализируют результаты работы по предупреждению и пресечению административных правонарушений на потребительском рынке; обобщают и распространяют передовой опыт в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по выявлению и пресечению правонарушений на потребительском рынке; организуют и проводят конференции, совещания, семинары с представителями производителей и потребителей товаров, работ и услуг, общественных организаций; разрабатывают методические рекомендации; планируют и проводят мероприятия, направленные на предупреждение и пресечение правонарушений, защиту прав потребителей; осуществляют информационный обмен сведениями, представляющими взаимный интерес; координируют и проводят совместные исследования проблем, связанных с выявлением, предупреждением и пресечением правонарушений в сфере потребительского рынка; обобщают практику применения норм КоАП РФ для определения единого подхода к их применению; взаимодействуют с региональными СМИ4. Для выполнения этих мероприятий

1Утвержден постановлением Правительства России от 19 января 2005 г. № 30 (СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305; № 47. Ст. 4933).

2Руководители государственных органов совместно с органами государственной власти субъектов РФ в процессе разрешения продовольственных вопросов должны руководствоваться положениями Доктрины продовольственной безопасности РФ в практической деятельности и при разработке нормативных правовых актов, касающихся обеспечения продовольственной безопасности в стране (Российская газета. 2010. 3 февраля). Данный документ в регламентах не учтен.

3Следует иметь в виду ФЗ от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных», Положение об обеспечении безопасности персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных (утв. постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2007 г. № 781) (см.: Российская газета. 2008. 12 января) и Положение об особенностях обработки персональных данных, осуществляемой без использования средств автоматизации (утв. постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2008 г. № 687) (см.: Российская газета. 2008. 24 сентября).

4Например, МЧС России регламентировало вопросы взаимодействия своего ведомства со СМИ. Так, в соответствии с Положением о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденным Указом Президента России от 11 июля 2004 г. № 868 (СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2882), постановлением Правительства России от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4933) и Приказом МЧС России от 29 июня 2006 г. № 386 (зарегистрирован в

25