Указ Президента Российской Федерации о введении военного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации. Вопрос об утверждении указа Президента рассматривается Советом Федерации в течение 48 часов с момента его получения большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется соответствующим постановлением. В «силу чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств заседание Совета Федерации» этот вопрос может рассмотреть позднее указанного срока.
Решение о не утверждении указа также оформляется постановлением Совета Федерации. В этом случае указ прекращает свое действие со следующего дня после принятия такого решения. В системе нормативных правовых актов не определена роль постановлений Федерального собрания Российской Федерации. С одной стороны, ее юридическая сила выражается в подзаконном характере. С другой стороны, по сложившейся традиции постановлениями оформляются акты амнистии, вносящие изменения в законодательные даты, или вводящие в действие федеральные конституционные законы «О чрезвычайном положении» и «О военном положении».
Обеспечение особого правового режима военного положения предусматривает использование мер комплексного характера (экономических, политических, административных, военных и иных). Прежде всего, они направлены на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации.
Выступая субъектом управления государство в исследуемой ситуации активно применяет свое монопольное право на легитимное принуждение, «аккумулируя для этого мощнейшие ресурсы». Выделяются три основных метода принудительного воздействия права - предупредительные, пресекательные и правоприменительные. Их действие (превентивные или фактические) направлено на ограничение личных, политических, социально - экономических и культурных прав субъектов права. Большинство из предусмотренных мер реализуется посредством использования административно - правовых средств.
ФКЗ «О военном положении» определяет механизм реализации комплекса ограничительных мер. Их анализ свидетельствует о преемственности и, в то же время, совершенствовании (в силу диалектического развития общества), используемых методов и средств. Обеспечение режима военного положения осуществляется органами государственной власти и органами военного управления в соответствии с предоставленными им полномочиями.
На территории, на которой введено военное положение и на территориях, на которых военное положение не введено, в целях производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения (ст. 8) могут применяться следующие ограничительные меры: введение временных ограничений на осуществление экономической и финансовой деятельности; оборот имущества; свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации; временное изменение форм собственности организаций; порядок и условия процедур банкротства; режим трудовой деятельности; установление особенностей финансового, налогового, таможенного и банковского регулирования. Законодатель посчитал необходимым определить роль и место ряда федеральных органов исполнительной власти в обеспечении особого правового режима военного положения. Например, внутренние Войска МВД Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы выполняют следующие задачи, перечень которых носит не исчерпывающий характер:
- поддержание особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней;
- участие в спасении и эвакуации населения, проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ, борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями;
- охрана военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;
- пресечение деятельности незаконных вооруженных формирований, террористической и диверсионной деятельности;
- охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности. На территории, на которой ведутся военные действия применение перечисленных ограничительных мер может быть возложено на органы военного управления.
Уже давно стала повсеместной практикой заблаговременная разработка военного законодательства в рамках мобилизационной подготовки государства. Накопленный отечественный и зарубежный опыт позволяет это делать на системной основе. Введенный в действие с 1 января 1997 года Уголовный кодекс Российской Федерации также предусмотрел (ст. 331), что «уголовная ответственность за преступления против военной службы, совершенные в военное время либо в боевой обстановке, определяется законодательством Российской Федерации военного времени». Пока такое законодательство не принято. Группой депутатов, входящих в состав Комитета по обороне Государственной Думы был предложен законопроект, призванный восполнить этот пробел.
Ряд преступлений против военной службы (гл. 11 УК России) предлагается дополнить квалифицирующим признаком: «Те же деяния, совершенные в военное время или в боевой обстановке». Соответственно, это повлечет за собой ужесточение санкций по семи статьям, вплоть до расстрела.
Подводя итоги сказанному, необходимо отметить следующее. Институт военного (осадного) положения достаточно часто применялся в России на рубеже XX века по причинам внешнего и внутреннего характера. Режим военного положения вводился как в интересах обороны государства (при объявлении войны или угрозы агрессии), так и в интересах общественной безопасности (в случае выступлений населения против существовавшего государственного строя). Сущность военного положения заключалась в том, что при его объявлении на территории действия режима вся власть переходила к военному командованию. Характерной его чертой являлось введение подсудности гражданских лиц военным судам по законам военного времени за совершение государственных и других тяжких преступлений. Важным решением в условиях военного времени было образование Государственного комитета обороны, который являлся высшим органом государственной власти СССР в военное время. За годы Великой Отечественной войны им было принято около десяти тысяч постановлений, многие из которых носили нормативный характер и уточняли порядок поддержания режима военного положения.
Таким образом, в современном российском законодательстве военное положение следует рассматривать как один из видов особого правового режима деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций в исключительных для государства обстоятельствах.
В отличие от ранее действующего законодательства
в настоящее время основаниями введения военного положения в Российской
Федерации являются только причины внешнего характера (факт агрессии или угроза
агрессии), представляющие опасность для национальной безопасности, суверенитета
и территориальной целостности государства. Чрезвычайные ситуации, обусловленные
внутренними причинами, служат основаниями введения в стране чрезвычайного
положения. Военное положение представляет собой один из видов особых правовых
режимов, устанавливаемых в результате приведения в действие чрезвычайного
законодательства по возникновению внешних реальных угроз личности, обществу или
государству. Он носит комплексный характер, распространяя свое действие на все
виды общественных отношений на всей или определенной территории Российской
Федерации, за исключением объектов транспортного комплекса. Отсутствие заранее
разработанного системного и логически завершенного чрезвычайного (специального)
законодательства свидетельствует о его пробельности, а значит и о том что
правоприменители в чрезвычайных ситуациях вынуждены использовать принцип
аналогии закона. Одним из общих принципов права, признаваемого в качестве
такового Европейским судом по правам человека считается юридическая
безопасность, сущность которой заключается в стабильности правовых отношений.
Поэтому признание легитимной аналогии любого закона может рассматриваться как
угроза стабильности правовых отношений.
.2 Административно-правовой режим чрезвычайного
положения
Понятие, сущность и содержание чрезвычайного положения следует разграничивать с подобным подходом к понятию военного положения, являющегося другой формой особого правового режима, применение которого также предусмотрено законодательством Российской Федерации. В тоже время, ФКЗ «О чрезвычайном положении» наряду с ФКЗ «О военном положении» является одним из основных, вокруг которого формируется система чрезвычайного законодательства Российской Федерации. Поэтому между ними есть не только противоположные, но и объединяющие их черты. Чрезвычайное положение представляет собой одну из разновидностей особых правовых режимов, устанавливаемых в соответствии с введением в действие предусмотренного Конституцией России ФКЗ «О чрезвычайном положении» (2001 г.). Чрезвычайное положение - это особый правовой режим деятельности органов государственной власти, допускающий введение ограничений правосубъектности физических и юридических лиц под угрозой ужесточения юридической ответственности в соответствии со ст. 56 Конституции Российской Федерации в качестве временной меры. Он устанавливается исключительно для обеспечения безопасности и защиты конституционного строя государства, а также интересов личности и общества. Начало отражения и придания официального статуса института чрезвычайного положения в государственно правовом механизме зарубежных стран относится к концу XVIII века. Впервые в мире во Франции 8 июля 1871 года был принят закон «Об осадном положении». В последующем чрезвычайное законодательство Франции стало делиться на: действительное осадное положение, вводимое в условиях военного времени; фиктивное военное положение, объявляемое не только на территории военных действий, но и во «внутренних общинах, не только в местности, осажденной неприятелем, но и в местности, осажденной мятежниками1. Закону «Об осадном положении» принадлежит определенная роль в поражении защитников Парижской Коммуны, выступивших против официальной власти Франции.
В последующем парламентские акты, регламентирующие правовой режим чрезвычайного положения стали приниматься в большинстве европейских государств во второй половине XIX века.: в 1857 г в Пруссии; в 1869 году в Австро-Венгрии; в 1870 году в Испании. Они были приняты в результате переосмысления опыта прошедших по территории Европы буржуазно-демократических революций. 14 августа 1881 года в России было издано «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». В зависимости от степени беспорядков и характера угроз различалось несколько видов исключительного положения: положение усиленной охраны; положение чрезвычайной охраны; военное положение. Хотя это Положение вводилось в действие только как «чрезвычайная мера преходящего свойства» и являлось временным законом, рассчитанным на действие только в течение трех лет, но фактически оно действовало и интенсивно (пропорционально росту революционного движения) применялось на практике вплоть до 1917 года.
До 1988 года в советском законодательстве не предусматривалось такой правовой категории как чрезвычайное положение. Объяснение этому следует искать в области официальной идеологической концепции. В странах «развитого социализма» применение чрезвычайных мер как ответной реакции государства на социальные конфликты официально не допускалось.
События, произошедшие в период распада СССР в Нагорно-Карабахской области и Агдамском районе Азербайджанской ССР, потребовали применения дополнительных, более жестких мер, направленных на усиление охраны общественного порядка и безопасности. Оказалось, что при острой необходимости использования жестких методов силового воздействия система законодательства СССР не предусматривала возможности применения государством достаточных правовых средств, направленных на предотвращение или ликвидацию таких последствий. Этот факт обусловил необходимость принятия Верховным Советом СССР 11 декабря 1988 года Закона СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР», позволявшего Президиуму Верховного Совета СССР (постоянно действующему органу государственной власти) в интересах защиты государства и безопасности граждан наряду с военным положением своими указами объявлять и чрезвычайное положение на территории всей страны или в отдельных ее местностях. В этих случаях предусматривалось введение особых форм государственного управления. На союзном уровне принимается Закон СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения» (апрель 1990 г.). Затем принимается Закон РСФСР «О чрезвычайном положении» от 17 мая 1991 года.
Принятие законодательства о чрезвычайном положении осуществлялось в условиях распада СССР и формирования новых государств. Этот процесс не мог не отложить отпечатка на содержание принимаемых чрезвычайных законов. Например, несбалансированность в предметах ведения и объеме полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации привело к тому, что Президент Российской Федерации при введении чрезвычайного положения на отдельной территории обязан был согласовывать свои действия с органами власти этого региона. В противном случае Президент не имел права на принятие самостоятельного решения о применении таких мер.
В этот период предпринимаются первые попытки по осуществлению теоретических исследований содержания правового режима чрезвычайного положения в рассматриваемых условиях. Появляются публикации, посвященные анализу деятельности органов государственной власти в чрезвычайных условиях.
Введение в действие Закона РСФСР «О чрезвычайном положении» (всего 4 раза) всякий раз было связано с обострением политической борьбы. Основной акцент противоборствующими сторонами делался на неудовлетворительное решение социальных вопросов, связанных с низким уровнем жизни населения. В результате таких действий возникала реальная угроза острого противостояния широких слоев населения, разделяющих противоположные политические взгляды.
Впервые чрезвычайное положение в современной России было введено на территории г. Москвы 19 августа 1991г. Верховный Совет РСФСР квалифицировал основания его введения как «государственный переворот» и «антиконституционный заговор». В последующем парламент Чечено-Ингушетии определил незаконным Указ Президента РСФСР «О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской республике (7 ноября 1991 г.). Исходя из политических интересов не утвердил его, как требовала того процедура введения, и Верховный Совет РСФСР.
Несмотря на «исключительный» и «временный» характер этой меры известны примеры, когда правовой режим чрезвычайного положения действовал и действует на протяжении длительного времени. В первую очередь это относится к государствам с традиционно нестабильной политической и социально - экономической обстановкой, или временно переживающих такой период в своем развитии. Например, в Израиле до сих пор действует чрезвычайное положение, введенное еще 21 мая 1948 г., т. е. фактически с момента образования самого государства. Чрезвычайное положение, введенное в декабре 1976г. на территории 13 провинций в Турции к сентябрю 1980г. было распространено уже на всю территорию страны (67 провинций). До конца 80-х годов ХХ столетия в 9 провинциях он еще продолжал действовать. Чрезвычайное и военное положение, объявленные в Зимбабве (1965 г.) и Иордании (1967 г.) действовали соответственно до 1990 г. и 1991 г.
В Российской Федерации срок действия режима чрезвычайного положения вводимого на всей территории страны не может превышать 30 дней, а вводимого на части ее территории - 60 дней. По истечении этого срока действие режима прекращается или продлевается на такой же срок. Более двух лет (с 29 мая 1993 года) периодически продлялось действие режима чрезвычайного положения на территории Пригородного района Северной Осетии в Российской Федерации.
Главное в содержании правового режима чрезвычайного положения является то, что он предусматривает внесение изменений в правовой статус субъектов, систему органов, осуществляющих управленческое воздействие, определяет меры, которые используются для урегулирования ситуации. Чрезвычайное положение может вводиться лишь в условиях, когда обстоятельства, служащие основанием для его введения, представляют собой реальную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному строю государства, устранение которой невозможно без применения специальных мер. Статья 4 Международного Пакта о гражданских и политических правах (1966 г.) определяет, что главным обстоятельством, лежащим в основе введения чрезвычайного положения в любом государстве должно быть возникновение ситуации, при которой «жизнь нации находится под угрозой» В соответствии с содержанием Конституции Российской Федерации все правотношения, связанные с действием особых правовых режимов регулируются федеральными конституционными законами. Однако, исходя из принципа системности чрезвычайного законодательства, различные аспекты реализации положений федеральных конституционных законов «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» находят свое отражение и в текстах иных федеральных законов. Такое положение ни в коей мере не противоречит требованиям Конституции Российской Федерации.