--------------------------------
<1> Баренбойм П.Д., Лафитский В.И. Очерки конституционной экономики. Статус Банка России. М., С. 17.
Прежде всего, отметим что, Центральный банк Российской Федерации имеет самостоятельный конституционный статус. Он не входит в систему ни одной из ветвей государственной власти и осуществляет особые по своей правовой природе функции государственной власти. Другие органы не могут вмешиваться в осуществление конституционных функций Центрального банка Российской Федерации. Статус Центрального банка Российской Федерации установлен непосредственно самой Конституцией и может быть изменен только в порядке пересмотра самой Конституции. Центральный банк является постоянно действующим конституционным органом. Его деятельность не может быть прекращена либо приостановлена до изменения самой Конституции.
Основной характеристикой Банка России является независимое осуществление конституционных функций. Закрепляя принцип независимости Центрального банка, авторы Конституции стремились решить следующие задачи - обеспечить самостоятельность и защиту денежно-кредитной системы Российской Федерации, исключить вторжение в конституционную компетенцию Центрального банка Российской Федерации, оградить его от конъюнктурных требований и сиюминутных запросов других органов государственной власти.
При этом авторы Конституции стремились устранить угрозы независимости Центрального банка со стороны как Федерального Собрания, так и Правительства Российской Федерации.
Дело в том, что многие законодатели видят панацею от всех экономических бед в эмиссии денег. Как им представляется, достаточно включить "печатный станок", и все проблемы будут решены. При этом в расчет не принимаются те экономические последствия, к которым приведет выпуск ничем не обеспеченных денег.
Помимо экономического нигилизма, немалое значение имеют факторы политико-психологического свойства. Для многих законодателей неприемлема сама мысль, что какие-то вопросы могут остаться вне поля их зрения, что они не могут давать указания либо применять меры принуждения к другим государственным органам.
Именно эти факторы предопределили в свое время необходимость столь безоговорочного признания в Конституции принципа независимости Центрального банка.
Однако, с тех пор ситуация во многом ухудшилась. Свидетельством тому могут служить не только выступления многочисленных политиков, требующих поставить Центральный банк в зависимость от Президента, Правительства, законодателей, но и тот законопроект о внесении изменений и дополнений в Закон о Банке России, который в настоящее время обсуждается в Государственной Думе. Фактически в нем речь идет о полном подчинении Центрального банка Правительству и Федеральному Собранию, о снятии тех запретов и ограничений, которые препятствуют доступу к "печатному станку", В частности, "Центральному банку придается такая организационно-правовая форма, как учреждение, что не только вводит его в орбиту исполнительной власти, но и лишает его каких-либо возможностей отстаивать свою позицию перед Правительством" <1>. Предложено также такое нововведение, как принятие законов об основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики. В этих законах предполагается закреплять основные ориентиры, параметры и инструменты единой государственной денежно-кредитной политики, план распределения прибыли, порядок формирования и направления использования резервов и фондов Банка России. Если раскрыть содержание приведенных норм законопроекта, оказывается, что речь в них идет о предоставлении законодателям права по своей воле определять общие и целевые (на конкретные цели) объемы денежной эмиссии, устанавливать ставки рефинансирования, использовать прибыль и резервы Банка России на те программы, которые будут пролоббированы в Федеральном Собрании или в Правительстве. Какие это сулит выгоды для наших чиновников и законодателей, догадаться не трудно.
--------------------------------
<1> Лафитский В.И., Приходина Ю.А. Основы независимости Банка России. М., 2001. С. 42.
К сожалению, принципы конституционной экономики не соблюдены в целом ряде статей и действующего Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".
Так, в статьях 7, 8, пункте 2 статьи 48 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" установлено, что Банк России не может участвовать в капиталах других кредитных организаций, если иное не установлено федеральными законами либо международными договорами Российской Федерации. Таким образом, вопрос об участии Центрального банка в капиталах кредитных организаций может решаться только в законодательном порядке. Такие нормы ущемляют права Банка России, ограничивают применение того комплекса мер, который может быть востребован для защиты и обеспечения устойчивости рубля. Одной из мер по стабилизации денежно-кредитной системы является участие центральных банков в капиталах кредитных организаций. Нередко эта мера становится единственным средством, которое может быть применено для предотвращения обвала национальных валют. Примеров тому современная история дает немало. Она же свидетельствует о том, что одной из причин системного кризиса денежно-кредитной системы является неспособность (нежелание) центральных банков оказывать помощь коммерческим банкам через участие в их капиталах.
Обратимся к анализу следующих норм Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", имеющих прямое отношение к вопросам конституционной экономики. В статье 2 предусмотрено, что государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если иное не предусмотрено федеральными законами. Таким образом, посредством принятия федеральных законов на Центральный банк Российской Федерации может быть возложена обязанность отвечать по любым долгам государства, что неизбежно повлечет необходимость дополнительной эмиссии, введения в оборот ничем не обеспеченной денежной массы. Вопрос о том, в каких случаях, в каком объеме Центральный банк Российской Федерации может взять на себя обязательства государства, должен решаться самим Банком России с учетом тех потребностей, которые продиктованы необходимостью поддержания денежно-кредитной системы страны. В противном случае будут нарушены его исключительные права на осуществление денежной эмиссии, защиту и обеспечение устойчивости рубля.
Приведем еще один пример нарушения требований конституционной экономики статьей 23 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" установлено, что средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов хранятся в Банке России, если иное не установлено федеральными законами. В данной норме Федерального закона заложена потенциальная угроза подмены Центрального банка Российской Федерации кредитными учреждениями, что неизбежно повлияет на осуществление функции денежной эмиссии, поскольку в этом случае Банк России лишается возможности использовать наиболее эффективные средства организации обращения и регулирования объема денежной массы. Отметим в этой связи также то обстоятельство, что реализация указанной нормы устраняет существующие механизмы контроля за поступлением и расходованием бюджетных средств.
Не менее сложные вопросы ставит анализ конституционной нормы о функциях Центрального банка Российской Федерации по защите и обеспечению устойчивости рубля. "Действующим законодательством предусмотрены следующие полномочия Центрального банка Российской Федерации, которые, как представляется, имеют отношение к реализации его конституционной функции по защите и обеспечению устойчивости рубля:
- определение и регулирование объема находящейся в обращении денежной массы;
- организация обращения наличных денег;
- формирование золотовалютных резервов;
- осуществление валютного регулирования;
- осуществление валютного контроля;
- купля-продажа иностранной валюты в наличной и безналичной форме;
- установление правил осуществления расчетов;
- организация системы рефинансирования;
- регистрация кредитных учреждений и осуществление контроля за их деятельностью;
- участие в капиталах кредитных организаций" <1>.
--------------------------------
<1> Баренбойм П.Д., Лафитский В.И. Очерки конституционной экономики. Статус Банка России. М. С. 23.
Приведенный перечень не является и не может быть исчерпывающим. Более того, следует подчеркнуть недопустимость какого-либо его ограничения, поскольку применение тех или иных мер должно быть продиктовано в каждом конкретном случае реальными потребностями защиты и обеспечения устойчивости рубля. В противном случае Центральный банк Российской Федерации лишится возможности обеспечивать наиболее эффективное регулирование в этой сфере государственной жизни.
Особого внимания заслуживают статьи 5 и 87 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".
В статье 5 Федерального закона установлена следующая норма: "Банк России в пределах своих полномочий, предоставленных ему Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, независим в своей деятельности. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России по реализации его законодательно закрепленных функций и полномочий, принимать решения, противоречащие настоящему Федеральному закону". Таким образом, в указанной статье не только полномочия, но и независимость Центрального банка Российской Федерации ограничиваются теми рамками, которые Законодатель решит предоставить в федеральных законах. Такое положение не соответствует конституционным требованиям о независимости Центрального банка, поскольку Конституция Российской Федерации не требует какой-либо конкретизации, а ее действие не может быть ограничено федеральным законом.
В той же 5 статье Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" установлено требование о подотчетности Банка России Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Данная норма противоречит требованиям части 2 статьи 75 Конституции Российской Федерации, поскольку принцип независимости Банка России от других органов государственной власти исключает любые формы зависимости, в том числе подотчетность кому бы то ни было. С учетом данных требований Конституции взаимоотношения Банка России с другими органами государственной власти должны строиться на началах равенства сторон, а не подотчетности, так как с конституционно-правовой точки зрения подотчетность означает зависимость либо подчинение одного органа государственной власти другому.
Однако самые серьезные возражения вызывает статья 87
В той же 5 статье Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" установлено требование о подотчетности Банка России Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Данная норма противоречит требованиям части 2 статьи 75 Конституции Российской Федерации, поскольку принцип независимости Банка России от других органов государственной власти исключает любые формы зависимости, в том числе подотчетность кому бы то ни было. С учетом данных требований Конституции взаимоотношения Банка России с другими органами государственной власти должны строиться на началах равенства сторон, а не подотчетности, так как с конституционно-правовой точки зрения подотчетность означает зависимость либо подчинение одного органа государственной власти другому.
Однако самые серьезные возражения вызывает статья 87 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", в соответствии с которой Банк России может быть ликвидирован на основании принятия соответствующего федерального закона.
"По Конституции Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации имеет самостоятельный конституционно-правовой статус. Только он наделен исключительными правами по осуществлению денежной эмиссии, защите и обеспечению устойчивости рубля (статья 75). В случае ликвидации Банка России указанные конституционные функции не будут реализованы, что неизбежно повлечет катастрофические последствия не только для экономики, но и для страны в целом" <1>. Отметим в этой связи также следующее обстоятельство. Указанная норма статьи 87 имеет целью заставить Центральный банк быть более "сговорчивым" перед лицом Федерального Собрания, поскольку потенциально существует угроза его ликвидации.
--------------------------------
<1> Баренбойм П.Д., Лафитский В.И., Мау В.А. Указ. соч. С. 62.
Проведенный выше анализ свидетельствует о необходимости пересмотра ряда положений Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и приведении их в соответствие не только с конституционными, но и экономическими требованиями или, если быть более точным, - требованиями конституционной экономики.
Соотношение конституционного права и экономики является одним из ключевых вопросов для экономического и конституционного развития.
Комплексный подход к исследованию проблем конституционной экономики имеет большое практическое значение, поскольку позволяет преодолеть традиционные для юристов незнание вопросов экономики, а для экономистов - незнание вопросов права, в том числе и таковых правовых норм, которые признаны регулировать экономические отношения.
Большая часть проблем, рассмотренных в данной работе, носит постановочный характер и только намечает дальнейшие направления исследования конституционной экономики в России. Вместе с тем, ряд выводов может быть сделан уже сейчас.
Можно полностью разделить точку зрения, согласно которой Основной закон необходимо "защищать от любых попыток новой радикальной конституционной реформы" <1>.
--------------------------------
<1> Четвернин В.А. Конституция Российской Федерации: проблемный комментарий. М., 1997. С. 18.
Нужно подчеркнуть принципиальную важность отстаивания либерального характера Конституции даже тогда, когда многие ее положения остаются декларативными.
Особую угрозу для любой конституции, и тем более конституции либеральной, несет экономическая нестабильность и связанное с ней социальное недовольство широких слоев населения. Иными словами, для конституции опасна чрезвычайная ситуация. Ведь тогда у государства появляется мощный повод активизировать свое вмешательство в социально-экономическую жизнь страны, нарушая фундаментальные конституционные права и свободы. Противодействие этим тенденциям должно стать предметом особой заботы как законодательной власти, так и Конституционного суда.
Надо полагать нецелесообразным внесение в ближайшие годы поправок в Конституцию. Раздробленность общества, отсутствие в нем согласия делают процесс изменения Основного закона заложником частных или сиюминутных интересов. Тем более, что существует иной более гибкий способ приспособления Конституции к реалиям сегодняшнего дня. Это конституционное толкование, которое должно более широко применяться не только для устранения пробелов и противоречий в тексте Конституции, но и для уточнения ее положений и норм.
Главным направлением должно стать совершенствование и дальнейшее развитие законодательства. Основным его стержнем должна стать реализация того демократического и либерального потенциала, который заложен в Конституции РФ. В этом отношении особая роль придается дальнейшей кодификации российского законодательства.
Вместе с тем, нельзя не отметить несовершенство многих из ныне действующих кодексов Российской Федерации, прежде всего Бюджетного и Налогового, о чем было сказано выше. Другая проблема, связанная с кодификацией, - ограниченность сферы законодательного регулирования. При всех несомненных достоинствах Гражданского кодекса он не может охватить все сферы общественных экономических отношений. За его рамками остаются многие вопросы, которые должны стать предметом специальной регламентации. Прежде всего, это касается вопроса о разработке Торгового кодекса. В его отсутствие многие вопросы остаются нерешенными, что сдерживает деловую активность и несомненно ухудшает общий инвестиционный климат в стране.
И, последнее, что хотелось бы отметить в этой связи. Развитие конституционной экономики невозможно без участия мощной по своим полномочиям и ресурсному обеспечению судебной власти. Именно судебная власть является хранителем и гарантом основных принципов конституционной экономики. Она придает стабильность и прочность экономическим отношениям и тем самым укрепляет устои не только экономики, но и российской государственности в целом.