Конституции всех, без исключения, государств обращаются к вопросам экономики, подчеркивая первостепенную их значимость. Это свойство присуще не только новым, но и самым старым конституциям. Так, в преамбуле Конституции США провозглашено, что одной из целей ее принятия является содействие всеобщему благоденствию. Добрая половина всех полномочий, закрепленных за Конгрессом, посвящена экономическим вопросам.
Значительное место в Конституции США отведено вопросам налогообложения. В частности, установлено следующее: любые федеральные налоги, сборы, пошлины и акцизы должны быть единообразными на всей территории Соединенных Штатов (раздел 8 статьи I).
Не менее важное значение придавалось вопросам управления финансами. Было установлено, что законопроекты о государственных доходах должны исходить только от палаты представителей (раздел 7 статьи I), а деньги из казначейства - выдаваться только на основе ассигнований, предписанных законом. Кроме того, было закреплено требование о периодическом опубликовании сообщений и отчетов о поступлении и расходах государственных средств (раздел 9 статьи I) <1>.
--------------------------------
<1> Баренбойм П.Д., Гаджиев Г.А., Лафитский В.И., Мау В.А. Конституционная экономика. М., 2006. С. 29.
"Отцы-основатели" ставили целью создать государственность более совершенного типа по сравнению с монархиями и руководствовались идеей обеспечения "умеренного" правления, не допускающего посягательств на "естественные" права и свободы граждан.
Наконец, особую заботу авторы Конституции проявили по вопросу обеспечения единого экономического пространства. "Отцы-основатели", - как отмечал известный американский истории Ч. Бирд, - "благодаря своему личному опыту в экономических делах совершенно точно знали, какие результаты должна принести учреждаемая ими система правления". Помимо указанных норм, которые обеспечивали свободу передвижения товаров, единую валюту, равенство прав, неприкосновенность собственности граждан, было установлено, что штаты не могут заключать какие-либо договоры, вступать в союзы или конфедерации, чеканить монету, выпускать кредитные билеты, уплачивать долги чем-либо иным, кроме золотой и серебряной монеты, принимать законы с обратной силой или законы, нарушающие договорные обязательства.
Александр Гамильтон, один из "отцов-основателей" США, обосновывая необходимость принятия новой Конституции, писал: "Беды, переживаемые нами, - не результат мимолетного или частичного несовершенства, а результат коренных ошибок, заложенных в структуру здания, которые нельзя исправить, кроме как внесением изменений в основополагающие принципы и основные столпы сооружения".
С принятием Конституции была укреплена не только государственность, но и экономика Соединенных Штатов. Уже через шесть лет после вступления Конституции в силу был выплачен огромный по тем временам внешний долг США, сформирован аппарат государственной власти, обеспечена устойчивость национальной валюты, восстановлена промышленность, устранены ограничения, препятствующие торговому обороту. Конституция создала необходимые предпосылки для дальнейшего экономического роста, что позволило Соединенным Штатам не только расширить свою территорию более чем в четыре раза, но и выдвинуться к рубежу XX столетия в разряд самых мощных государств мира.
"Идеи американского конституционализма были подхвачены и развиты основными законами многих стран. Так, конституционные документы Великой Французской революции - Декларация прав человека и гражданина 1789 г. и Конституция 1793 г. провозгласили, что "право собственности состоит в принадлежащей каждому гражданину возможности пользоваться и распоряжаться по своему усмотрению своим имуществом, своими доходами, плодами своего труда и своего промысла", что "гражданам не может быть запрещено заниматься каким угодно трудом, земледелием, промыслом, торговлей" и что "никто не может быть лишен ни малейшей части принадлежащей ему собственности без его согласия" <1>.
--------------------------------
<1> Баренбойм П.Д., Гаджиев Г.А., Лафитский В.И., Мау В.А. Указ. соч. С. 31.
Взаимосвязь между юридическим нормами конституции и экономическим ростом государства можно проследить на примере многих других стран. При этом следует особо подчеркнуть, что конституции могут не только способствовать экономическому развитию, но и сдерживать его, сохраняя в неприкосновенности отжившие либо недейственные социально-экономические формы и отношения.
Новый этап в экономическом развитии наступил на рубеже XIX - XX столетий. Нарастание кризисных явлений, обусловленных неравномерным развитием производительных сил, процессы монополизации создали реальную угрозу для рыночной экономики. В этих условиях возникла потребность в поддержании конкуренции, ограничении прав крупной собственности, усилении регулирующей роли государства. Государство все более активно участвует не только в регулировании рыночных отношений, но и в организации производства. Особую роль в усилении экономической роли государства сыграл переход от золотого стандарта к бумажно-денежному обращению. В результате государство приобрело мощнейший рычаг воздействия на экономическую и социальную жизнь. Все эти процессы не могли не сказаться на конституционном развитии многих стран. Но нередко конституции опережали уровень экономического развития, тем самым, прокладывая дорогу для структурной перестройки и дальнейшего роста экономики.
Новая модель конституционной экономики базировалась на идеях социальной роли государства, усиления его регулирующей роли, ограничения прав собственности. Так, в Основном законе ФРГ закреплено: "Собственность обязывает. Пользование ею должно одновременно служить на благо общества". Конституция Японии провозглашает, что "право собственности определяется законом в соответствии с интересами общественного благосостояния". Пространная декларация о социальных функциях частной собственности содержится в итальянской Конституции: "Частная собственность признается и гарантируется законом, который определяет способы ее приобретения, пользование ею и границы ее действия с целью обеспечить ее социальную функцию и сделать ее доступной для всех".
Во многих конституциях, особенно после второй мировой войны, вопросы экономики становятся предметом самой тщательной регламентации. Более того, им посвящаются отдельные разделы либо части конституций. Экономическим отношениям посвящена глава третья части первой Конституции Италии; финансам - глава десятая Основного закона ФРГ; налогообложению и управлению финансами - глава шестая Конституции Греции; экономической организации общества - часть вторая Конституции Португалии.
Новые вопросы конституционной экономики во многом затронули и старые конституции. При этом они либо подвергались формальной ревизии в форме конституционных поправок (например, конституции Бельгии, Люксембурга), либо приспосабливались к новым экономическим требованиям посредством конституционного толкования (конституции США, Австралии и т.д.).
"Новый этап в развитии конституционной экономики наступил на рубеже нового третьего тысячелетия. Он стал результатом современного кризиса индустриального общества и крушения коммунистической системы, воплощавшей это общество наиболее последовательно" <1>. Все чаще в конституциях появляются положения, направленные на ограничение государственного вмешательства в социальную жизнь и хозяйственную деятельность, более четко и строго прописываются функции государственной власти в экономической (особенно в бюджетной и денежной) политике. Эта эволюция отражает развитие производительных сил в новом веке индивидуализированного производства и информационных технологий.
--------------------------------
<1> Баренбойм П.Д., Лафитский В.И., Мау В.А. Конституционная экономика. М., 2001. С. 17.
Следующим фактором, определяющим вектор современного развития конституционной экономики, стало образование межгосударственных форм объединения. В данном случае речь идет, прежде всего, о Европейском сообществе, которое объединяет 15 государств Западной Европы и свыше 300 млн. их граждан.
Не будет большим преувеличением утверждать, что вся Конституция Российской Федерации, все ее разделы в их органическом единстве имеют отношение к экономическому развитию страны, задавая базовую логику ее функционирования. Тоталитарная конституция поддерживает тоталитарную экономику, демократическая конституция создает предпосылки и задает рамки существования экономики рыночной. Причем связь понятий "рынок" и "демократия" является односторонней: демократическая конституция предполагает рыночную экономику, но рыночная экономика может существовать и вне демократической конституции.
Возможен и иной, узкий взгляд на этот предмет: рассмотрение лишь тех разделов конституции, которые прямо регулируют экономические проблемы, свободу предпринимательства, конкуренцию, денежные и бюджетные проблемы, экономические функции ветвей власти и органов государственного управления разных уровней.
Наконец, может идти речь и об анализе различных положений Конституции с точки зрения того, как они влияют на осуществление экономических процессов. Помимо собственно экономических статей Основного закона, в данном случае важно обратить внимание на общие принципы его построения, роль политических и социальных прав для формирования и функционирования рыночной экономики, а также на проблемы федерализма и соотношения роли различных институтов, так или иначе регулирующих отношения в экономической сфере.
Именно этот подход и положен в основу анализа Конституции Российской Федерации.
В Конституции 1993 г. социально-экономическая тематика получила достаточно подробное освещение.
Экономическая проблематика не выделяется в какой-то один раздел, но пронизывает весь текст Конституции, за исключением разве что главы 9, закрепляющей порядок конституционного пересмотра и части 2, регулирующей переходные положения. В Основном законе содержится и перечень основных экономических прав, и экономические функции органов государственной власти, и вопросы функционирования отдельных институтов, непосредственно связанных с осуществлением экономической политики.
В юридической литературе последних лет дается подробное изложение того, как социально-экономическая тематика отражается и интерпретируется в действующей российской Конституции, что избавляет нас от необходимости постатейного рассмотрения этих вопросов. Сосредоточимся на анализе того, как базовые принципы конституционного регулирования социально-экономической жизни находят отражение в Конституции 1993 г.
Ключевой характеристикой Конституции 1993 г. является ее либеральный характер. Впервые в российской истории в Основном законе государства органически переплетаются либерализм политический и экономический. Несомненна их взаимная связь, поскольку политический либерализм создает основу для либерализма экономического и во многом его предопределяет. В этом отношении Конституция Российской Федерации, несомненно, представляет собой документ современной эпохи - эпохи перехода к постиндустриальной системе ценностей.
Вместе с тем, российская Конституция, безусловно, включает в себя весь комплекс идей и принципов, которые были развиты демократической традицией последних двух столетий. По сути, в ней предпринята попытка обеспечить органическое единство принципов "естественного права" (либеральный принцип) и социальную традицию новейшего времени. Это находит отражение в весьма концентрированном изложении экономических проблем в главах 1 и 2 Конституции - то есть в главах, которые содержат фундаментальные принципы общественного и государственного строя и которые не могут быть изменены иначе, как с изменением всего Основного закона. Именно здесь речь фактически идет о приоритете прав личности перед государством, что проявляется в таких положениях, как равенство форм собственности, свобода предпринимательства, поддержка конкуренции, единство экономического пространства, социальная защита населения. Данные принципы конкретизируются в правах и свободах личности, которые закреплены в главе 2 Конституции.
Характерной особенностью Конституции РФ 1993 г. является приоритет фактического понимания принципов рыночной экономики перед формальным. В документе отсутствует понятие "рыночная экономика" и глава (раздел), специально посвященный экономической системе страны. Однако, ст. 8 Конституции содержит достаточное точное определение рыночной экономики, которое дается через ее основные характеристики: гарантии прав собственности, свобода предпринимательства, поддержка конкуренции, единство экономического пространства. Характерно, что среди важнейших функций государства, определяющих пределы возможного его вмешательства в экономику, выделяются, прежде всего, фундаментальные либеральные ценности - защита собственности и поддержка конкуренции. Как замечают по этому поводу М. Баглай и Б. Габричидзе, "тем самым кардинально меняется соотношение государства и экономики: из организации, которая непосредственно управляла народным хозяйством, государство превращается только в регулятора экономических отношений".
Тем самым, фактически определяются пределы государственного вмешательства в хозяйственную жизнь. Все остальные положения глав 1 и 2 не противоречат такой интерпретации. Сложнее с другими частями Конституции, где можно выявить некоторые логические противоречия этим положениям. Однако отметим, что сама Конституция придает большую юридическую силу фундаментальным нормам ст. 8.
Важнейшей чертой Конституции как либерального документа является то, что вся его логика основана на обеспечении плюрализма в трех отношениях - политического (многопартийность, неполитическая свобода), экономического (плюрализм форм собственности и свобода предпринимательства) и идеологического (недопустимость признания какой-либо идеологии как господствующей). Именно это единство составляет основу для всех остальных принципов, идей и положений Конституции РФ.
Соответственно, в Конституции закреплены три группы прав, вполне естественных для демократической системы: права политические, экономические и личные. Достаточно очевидной является и их взаимообусловленность, проявляющаяся как в историческом, так и в логическом отношениях.
К основным экономическим свободам Конституция РФ относит следующие:
- свобода передвижения и выбора места пребывания (ст. 27). Без этого невозможно предпринимательство и, тем самым, невозможна реализация права частной собственности. Недаром эта свобода в СССР была строжайше ограничена как раз с того времени, когда была ликвидирована рыночная система НЭП (т.е. на рубеже 20 - 30-х годов XX века);
- свобода выбора рода деятельности, включая выбор между предпринимательством ("самозанятостью") и наймом (статьи 34, 37). Фактическое признание принципа "разрешено все, что не запрещено законом";
- право на свободу договора (ст. 35), т.е. право заключать любые не ограниченные законом сделки;
- поддержка конкуренции и права на защиту свободной конкуренции (статьи 8, 34). Это положение приходит на смену традиционному советскому положению о плановом, государственно-управляемом характере экономической системы;
- право собственности, включая собственность на недвижимость и землю (статьи 8, 34, 35, 36);
- право свободного движения товаров, услуг и капиталов (статьи 8, 74). Такие права, как право собственности, свобода передвижения и выбора рода деятельности, свобода договора получают дальнейшее свое развитие и определенные гарантии;
- право объединения для осуществления предпринимательской деятельности, включая свободу выбора организационно-правовой формы юридических лиц и уведомительный порядок образования предпринимательских структур (ст. 34).
Следует особо подчеркнуть важность первых трех пунктов изложенного перечня - свободу передвижения, свободу предпринимательской деятельности и свободу договора. Именно эти положения делают политические, экономические и личные права и свободы не декларативными, а реальными. Именно они на практике порывают с огосударствлением и делают либерализм не только лозунгом, но и практикой.
Конституция Российской Федерации содержит стандартный для современных Конституций набор социальных деклараций. Они включены в 1 и 2 главы, то есть относятся к наиболее важным, практически неотменяемым положениям документа. Российское государство определяется как социальное, "политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека" (ст. 7). Среди основных прав провозглашаются наличие гарантированного минимума оплаты труда, государственная поддержка различных категорий населения, установление государственной системы социальной защиты и пенсий.
В статьях 37 - 43 излагаются основные социальные права. В принципе, их трактовка является довольно общей и в значительной мере носит либеральный характер.
Прежде всего, это касается права на труд (ст. 37), изложение которого непосредственно следует за правом на обладание частной собственностью. Это представляется вполне обоснованным - тем самым, как бы показывается, что свобода труда непосредственно связана с правом частной собственности. Причем эта связь носит двоякий характер: собственность является и предпосылкой (источником) свободного труда, и его результатом.
"Право на труд представлено в его либеральной интерпретации, то есть как свобода труда. Важным моментом такой трактовки является провозглашение права на защиту от безработицы (таким образом, факт безработицы получает конституционное признание). К этому добавляются такие нормы современных трудовых отношений, как обеспечение условий труда, отвечающих современным требованиям безопасности и гигиены; вознаграждение за труд, исключающее дискриминацию; право на забастовку. Здесь же декларируется и право на отдых" <1>.
--------------------------------
<1> Баренбойм П.Д., Гаджиев Г.А., Лафитский В.И., Мау В.А. Указ. соч. С. 40.
К праву на труд примыкают положения о возможности образования работниками "профессиональных союзов для защиты своих интересов", недопустимость принуждения к вступлению в них (ст. 30). Причем, последнее требование подкрепляется признанием права, как на коллективное, так и на индивидуальное разрешение трудовых споров (ст. 37). В этих двух положениях содержится важный потенциал для разрешения конфликтов, типичных для развитых рыночных обществ - между профсоюзным и индивидуальным подходами к разрешению и преодолению трудовых споров.
Право на социальное обеспечение (ст. 39) содержит признание целесообразности существования негосударственных (альтернативных) систем и благотворительности. Здесь вновь подтверждается намерение государства поощрять конкуренцию в различных сферах социально-экономической жизни. Аналогичный подход характерен и для понимания права на охрану здоровья (ст. 41) и права на образование (ст. 43). За государством же фактически признается роль гаранта предоставления определенного набора услуг, а также источника единых стандартов. Развивая этот тезис, можно предположить, что любые действия, которые ограничивали бы возможности предоставления соответствующих услуг негосударственными организациями, должны признаваться неконституционными.
Право на жилище (ст. 39) трактуется, прежде всего, как недопустимость произвольного лишения жилища, то есть как защита права собственности на жилище. Одновременно декларируется стремление государства оказывать помощь социально уязвимым слоям населения по приобретению жилья.
Словом, как это и принято во многих современных конституциях, социальные права российских граждан могут быть подразделены на две категории. С одной стороны, выделяются "права-привилегии", то есть предоставление льгот отдельным членам общества (прежде всего, разумеется, социально уязвимым). С другой стороны, декларативные права, которые формально гарантируются каждому, но реальный уровень их реализации зависит от уровня социально-экономического развития общества и материальных ресурсов самого государства.
Проблема организации институтов государственной власти является важной не только с политической, но и с экономической точки зрения. Соотношение ветвей власти, их функции и пределы компетенции непосредственно связаны с задачами ограничения, как популизма, так и непотизма, которые в равной мере опасны и разрушительны для государства и экономики.
Ряд положений Конституции РФ направлен на минимизацию издержек популизма. Прежде всего, это касается вопросов денежной политики, бюджета и бюджетных заимствований.
Особое значение имеют конституционные гарантии защиты и обеспечения устойчивости рубля. Осуществление этой конституционной функции возложено на Центральный банк РФ. При этом Конституция особо указывает на недопустимость вмешательства в его деятельность (ст. 75).
Конституция предполагает также более сложную, чем для других законов, процедуру принятия бюджетного и налогового законодательства. Соответствующие законопроекты требуют обязательного заключения Правительства и обязательного одобрения верхней палаты. Запрещается придание обратной силы законам, ухудшающим условия предпринимательской деятельности (статьи 104, 106, 114).
Конституция сформулировала также определенные правила осуществления государственных заимствований (статьи 75, 104, 106). Во-первых, предполагается регулирование заимствований федеральным законом, что должно обеспечить упорядочение процедуры получения займов. Во-вторых, установлено, что решения о проведении государственного заимствования принимаются в рамках правовой процедуры, аналогичной принятию бюджетно-налогового законодательства. В-третьих, подчеркивается добровольный характер займов. Последнее, по-видимому, является реакцией на практику принудительного размещения государственных займов, широко распространенную в отдельные периоды существования коммунистической власти (особенно с 30-х по начало 50-х годов прошлого века).
В целом можно отметить высокий экономический потенциал Конституции РФ 1993 г.
Основные сферы конституционной экономики: конституционные