При разработке Бюджетного кодекса РФ не были должным образом учтены требования Налогового кодекса РФ, административного законодательства и законодательства о местном самоуправлении. Так, ст. 10 Бюджетного кодекса РФ предусматривает, что бюджетная система включает только три уровня: федеральный, региональный и местный. Однако, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" требует выделения не трех, а четырех уровней бюджетной системы, поскольку большая часть низовых территориальных форм местного самоуправления входит в состав других муниципальных образований (например, внутригородские, окружные и т.д.). Таким образом, Бюджетный кодекс выводит за рамки своего регулирования большую часть муниципальных образований. Такая новация противоречит не только действующему законодательству, но и сложившейся системе местного самоуправления в России.
Бюджетный кодекс не обеспечивает соблюдения общего принципа конституционной экономики о полном отражении в бюджете всех доходов и расходов. В частности, указанному принципу противоречит широко применяемое на практике сальдирование. Во всех законах о федеральном бюджете последних лет предусматривается, что Правительство может направлять на различные цели те средства, которые поступают при возврате бюджетных ссуд без указания суммы соответствующих поступлений. Можно привести много других примеров применения различных схем, приемов и форм нецелевого использования бюджетных средств. Однако в бюджетном законодательстве эта проблема остается нерешенной.
Одной из существенных новаций Бюджетного кодекса является установление предельного размера дефицита. В частности, предусмотрено, что для федерального бюджета он не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации. Но, с экономической точки зрения, такая норма, по сути, противоречит самой идее бездефицитного бюджета.
Распределение расходных полномочий между различными уровнями бюджетной системы должно основываться на том разграничении предметов ведения, которое установлено Конституцией РФ, а средства бюджетов всех уровней направляться на реализацию тех предметов ведения, которые закреплены за Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением. Однако Бюджетный кодекс этой задаче соответствует не в полной мере. Приведем один пример. Статья 71 Конституции устанавливает перечень предметов исключительного ведения Федерации. По логике именно он должен определять содержание ст. 84 Бюджетного кодекса. Но простое сопоставление указанных двух текстов выявляет много пробелов и противоречий. В частности, в Бюджетном кодексе не отражены расходы на такие исключительные предметы ведения Федерации, как регулирование и защита прав человека и гражданина, регулирование и защита прав национальных меньшинств, федеральная политика и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации и т.д. Бюджетный кодекс упоминает расходы только на приобретение федеральной собственности, тогда как Конституция содержит более широкое и емкое понятие федеральной государственной собственности и управления ею. Еще более серьезные замечания могут быть высказаны по поводу расходов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Решение вопроса о разграничении расходов между уровнями бюджетной системы должно основываться на следующих требованиях конституционной экономики:
- соответствия формальным требованиям, предъявляемым Конституцией к бюджету;
- обеспечения реализации тех предметов ведения, которые закреплены за Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением;
- самостоятельности Федерации, ее субъектов, местного самоуправления в определении направлений и состава расходов своих бюджетов;
- учета подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций и учреждений при формировании расходов каждого бюджета;
- учета воздействия (значения) бюджетных мероприятий на развитие государства и экономики;
- минимальной бюджетной обеспеченности.
Помимо этого, должное внимание должно быть обращено на проблемы финансирования инвестиционной деятельности, поддержки российского экспортного производства, обеспечения убыточных, но социально-значимых регионов, отраслей экономики и предприятий.
Основным стержнем российской бюджетной политики, как и в прошлом, остается распределение финансовой помощи, что противоречит самой сути бюджета как основного экономического документа страны. Прямое следствие такого положения дел - неэффективность бюджетной системы, отсутствие ответственности регионов и органов местного самоуправления за исполнение своих бюджетов, потери финансовых средств.
"Одно из основных требований конституционной экономики в сфере бюджета - целевое расходование и сохранность бюджетных средств. В Российской Федерации эта задача решается посредством введения системы казначейского исполнения бюджетов, отчетности и контроля за их исполнением" <1>. Однако, правовое регулирование этих вопросов, в особенности на региональном и местном уровнях, страдает многими пороками и дефектами. В частности, недостаточны полномочия, ресурсы, материальное обеспечение счетных палат Российской Федерации и ее субъектов. Они не соответствуют тем критериям, которые установлены Декларацией о руководящих принципах финансового контроля, принятой на IX Конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля.
--------------------------------
<1> Горемыкина Л.Е. Принципы государственного контроля за использованием бюджета // Финансы. 1998. N 12.
Заключая вопрос о бюджетной системе и бюджетной политике, следует особо подчеркнуть необходимость их приведения в соответствие с требованиями конституционной экономики с учетом не только экономической, но и социальной и политической значимости этих вопросов.
"В настоящее время большая часть центральных банков обладает независимым конституционно-правовым статусом. Они не входят в структуру органов государственной власти, вмешательство в их деятельность недопустимо. Они наделены правом самостоятельно определять политику в денежно-кредитной сфере и принимать решения без консультаций с какими-либо иными государственными органами. Такой статус центральных банков позволяет обеспечивать устойчивость национальных валют и стабильность цен, что в свою очередь придает мощный импульс для общего экономического роста" <1>.
--------------------------------
<1> Баренбойм П.Д., Гаджиев Г.А., Лафитский В.И., Мау В.А. Указ. соч. С. 49.
Идея независимости центральных банков была выдвинута в XIX веке, но конституционной реальностью она стала только во второй половине XX века. Все большее число стран предоставляет своим центральным банкам независимый статус, тем самым, лишая политические ветви власти (правительство и парламент) права решать вопросы денежной эмиссии, кредитования, контроля за банковской сферой. В результате практически во всех этих странах укрепились позиции национальных валют, существенно снизился уровень инфляции. В подтверждение сказанному можно привести пример Великобритании. В 1997 г. правительство лейбористов предоставило Банку Англии независимый статус, что позволило решить многие экономические задачи - обеспечить устойчивость валюты, низкий уровень инфляции, сокращение государственного долга, создание более привлекательного инвестиционного климата. К маю 2001 г. уровень безработицы в стране упал до самой низкой отметки за последние 25 лет. Успешное решение экономических задач не только укрепило положение правительства Т. Блэра, но и позволило партии лейбористов в июне 2001 г. одержать победу на парламентских выборах. В уже упоминавшемся отчете Всемирного Банка в частности сказано: "Центральные банки часто продолжают эффективно работать и сохраняют свой уровень компетентности, даже когда все остальные государственные институты пришли в упадок. Они меньше испытывают политическое вмешательство и имеют ограниченный, но в то же время четкий круг задач, получают адекватные ресурсы, а их кадры - подготовку. И, наконец, их сотрудники обычно зарабатывают больше, чем их коллеги из других государственных органов" <1>.
--------------------------------
<1> Вопросы экономики. 1987. N 7. С. 20 - 21.
Анализируя статус центральных банков, можно обратиться к опыту Европейского сообщества, который обобщил и практически реализовал тенденции мирового развития. В Договоре об учреждении Европейского сообщества принцип независимости Европейского центрального банка и центральных банков государств - участников Сообщества закреплен в следующей формуле: "При исполнении полномочий и при осуществлении задач и обязанностей, возложенных на них настоящим Договором и Уставом Европейской системы центральных банков, ни Европейский центральный банк, ни национальные центральные банки, ни какой-либо член их руководящих органов не должны испрашивать или получать указания от институтов или органов Сообщества, от любого правительства государства - участника Сообщества, а также от каких-либо иных органов. Институты и органы Сообщества, а также правительства государств - участников Сообщества принимают на себя обязательства уважать этот принцип и не пытаться влиять на членов руководящих органов Европейского центрального банка или национальных центральных банков при осуществлении ими своих задач" (ст. 108).
При этом Договор требует, чтобы национальное законодательство государств - участников Сообщества было приведено в соответствие с установленными требованиями: "Каждое из государств - участников Сообщества обязуется обеспечить... соответствие национального законодательства, а также уставов национальных центральных банков требованиям настоящего Договора и Устава Европейской системы центральных банков" (ст. 109). Эти требования были реализованы в конце XX века как в конституционных, так и в законодательных нормах государств Европейского сообщества.
Так, в Законе "Об автономии Банка Испании" от 1 июня 1994 г. не только провозглашен принцип независимости Центрального банка, но и введен ряд дополнительных гарантий его соблюдения. В преамбуле Закона, в частности, установлено: "Казначейство не может превышать свой кредит на счетах в Банке даже на временной основе, поскольку это лишает Банк его инициативы в процессе эмиссии денег... В области денежной политики Банк не должен получать указаний от Правительства или министра экономики и финансов, что позволит ему осуществлять свою политику в интересах главной цели - поддержания стабильности цен... Срок полномочий руководителя Банка должен быть достаточно продолжительным и не должен пересматриваться; основания его возможного смещения должны быть строго определены".
Закон "О Банке Финляндии" от 27 марта 1998 г. предусматривает, что "Банк Финляндии является независимым органом, который учрежден в соответствии с публичным правом и... действует как часть Европейской системы центральных банков".
Независимый статус был предоставлен центральным банкам не только в государствах Европейского сообщества, но и во многих других странах мира.
Более подробно рассмотрим статус центральных банков на примере Федеральной резервной системы США. "Федеральная резервная система была создана в соответствии с Законом от 23 декабря 1913 г. как самостоятельный орган макроэкономического регулирования, который отвечает за стабильность национальной валюты и мог действовать без вмешательства федерального правительства" <1>.
--------------------------------
<1> Баренбойм П.Д., Гаджиев Г.А., Лафитский В.И., Мау В.А. Указ. соч. С. 399.
В настоящее время Федеральная резервная система включает Совет управляющих, 12 региональных резервных банков, 25 отделений региональных резервных банков, Федеральный комитет по вопросам открытого рынка.
Совет управляющих формируется в составе семи членов, которые назначаются на должность Президентом по совету и с согласия Сената на 14 лет. Столь продолжительный срок пребывания в должности служит одной из гарантий независимости этого органа.
В соответствии с законом управляющие могут пребывать в должности не более одного срока, что препятствует возможной "узурпации" финансовой власти. Ту же цель преследует требование закона "о честном представительстве в Совете управляющих финансовых, аграрных, промышленных и коммерческих интересов, а также различных географических частей страны".
Председатель Совета управляющих и его заместитель назначаются на должности Президентом по совету и с согласия Сената из числа тех лиц, которые уже входят в состав этого органа либо чье назначение обсуждается в Сенате. Срок их пребывания в должности составляет 4 года.
Совету управляющих предоставлены широкие полномочия. Он разрабатывает основные направления денежно-кредитной политики; осуществляет руководство и контроль за деятельностью федеральных резервных банков; регулирует финансовый рынок; обеспечивает систему расчетов; гарантирует защиту прав и законных интересов вкладчиков кредитных учреждений; поддерживает курс государственных ценных бумаг; определяет нормативы резервов коммерческих банков и иных кредитных учреждений; устанавливает учетные ставки; осуществляет контроль за деятельностью не только национальных банков (т.е. тех, которые входят в Федеральную резервную систему), но и всех иных кредитных учреждений; участвует в международных финансовых институтах. В осуществление указанных полномочий Президент и Конгресс вмешиваться не могут.
Совет управляющих самостоятельно распоряжается колоссальными активами.
На следующей ступени стоят 12 федеральных резервных банков, которые созданы в каждом из 12 округов Федеральной резервной системы. В их задачи входит проведение в жизнь решений Совета управляющих; осуществление денежной эмиссии; распределение денежной массы; обеспечение системы расчетов; выполнение функций банков Федерального казначейства; осуществление текущего контроля за деятельностью тех банков, которые входят в Федеральную резервную систему.
Возглавляют федеральные резервные банки советы директоров, которые формируются в составе 9 членов. Совет управляющих Федеральной резервной системы назначает председателя, заместителя председателя и одного члена совета директоров каждого из резервных банков. Остальные шесть членов совета директоров избираются теми коммерческими банками, которые входят в Федеральную резервную систему. Исполнительные органы резервных банков (президент и вице-президент) формируются по решению совета директоров банка. Такое решение должно быть передано на утверждение Совета управляющих Федеральной резервной системы.
Особое место в Федеральной резервной системе занимает Федеральный комитет по вопросам открытого рынка. Этот орган отвечает за разработку стратегических программ развития финансового рынка, денежной эмиссии, участия США на международных финансовых рынках. Федеральный комитет по вопросам открытого рынка формируется в составе семи членов Совета управляющих и президентов пяти из двенадцати федеральных резервных банков. Президенты федеральных резервных банков становятся членами Комитета поочередно, за исключением Президента Федерального резервного банка Нью-Йорка, который по должности является его постоянным членом.
На низшей ступени Федеральной резервной системы стоят входящие в ее состав коммерческие банки и иные кредитные учреждения. Тем самым, решается задача формирования общенациональной банковской системы страны как единого механизма, где каждое из звеньев взаимосвязано и действует в рамках, установленных Советом управляющих Федеральной резервной системы.
Подводя итог вышесказанному, мы можем выделить следующие критерии независимости центральных банков.
1. Продолжительный (по общему правилу - не менее 8 лет) срок пребывания в должности председателя и членов совета директоров центрального банка.
2. Ограниченные возможности правительства или парламента назначать на должности либо отстранять от должности председателя и членов совета директоров центрального банка.
3. Четкое закрепление приоритетов центрального банка. Его основной задачей должно быть обеспечение устойчивости национальной валюты и стабильности цен. На центральный банк не должны возлагаться обязанности, не совместимые с указанной задачей.
4. Исключительные права центрального банка по осуществлению денежной эмиссии и управлению денежно-кредитной политикой.
5. Жесткие ограничения по кредитованию Правительства и государственного сектора. В отсутствие таких ограничений центральный банк вынужден осуществлять дополнительную эмиссию.
6. Широкая гражданская правоспособность центрального банка, предоставление ему прав юридического лица.
7. Закрепление имущества в собственности центрального банка.
8. Самостоятельное финансирование аппарата и деятельности центрального банка.
9. Неприкосновенность резервов центрального банка.
10. Осуществление функций банковского контроля.
Конституция Российской Федерации устанавливает целый ряд норм, регламентирующих конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации. Особое значение имеют нормы статьи 75 Конституции:
"1. Денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются.
2. Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти".
Таким образом, Конституция Российской Федерации закрепляет за Центральным банком РФ особый и самостоятельный конституционно-правовой статус. Только он обладает правом осуществления денежной эмиссии в Российской Федерации. Только ему передана функция защиты и обеспечения устойчивости рубля. При этом какое-либо вмешательство в его деятельность по осуществлению указанной конституционной функции не допускается.
Конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации обеспечивается целым рядом других норм Конституции.
В соответствии с требованиями пункта "ж" статьи 71 Конституции РФ денежная эмиссия отнесена к ведению Российской Федерации. Таким образом, Конституция устанавливает дополнительную гарантию исключительного права Центрального банка на осуществление денежной эмиссии (часть 1 статьи 75). Субъекты Российской Федерации правом денежной эмиссии не обладают. При этом Конституция относит федеральные банки и в их числе Центральный банк РФ к числу федеральных экономических служб (пункт "ж" статьи 71), тем самым, указывая, что они имеют статус федеральных органов, что основной их задачей является регулирование экономики соответствующими механизмами денежно-кредитной политики.
По Конституции установлен усложненный порядок назначения и освобождения Председателя Центрального банка от должности. Кандидатуру на должность Председателя Центрального банка в Государственную Думу представляет Президент Российской Федерации. Он же ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении Председателя Центрального банка от должности (пункт "г" статьи 83). Само же назначение на должность и освобождение от должности производятся Государственной Думой (пункт "в" части 1 статьи 103).
Таким образом, "непосредственно в самой Конституции установлены такие гарантии независимости Банка России, которые исключают возможность назначения либо освобождения Председателя Центрального банка от должности по решению лишь одного из органов государственной власти. Таковы общие рамки конституционной регламентации, которые в полной мере соответствуют требованиям конституционной экономики" <1>.