Материал: Выдрин И. В

Глава 24

с уставом муниципального образования может входить контрольно-счет- ный орган.

Контрольно-счетный орган муниципального образования (контроль- но-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Федеральный закон № 131 ФЗ устанавливает шесть моделей организации местного самоуправления, из которых три общие, применимые ко всем типам муниципальных образований, и три специфические, действующие в определенных типах муниципалитетов. Первые три (общие) модели организации местного самоуправления сконструированы на основе способа избрания главы муниципального образования.

Впервой модели глава муниципального образования избирается населением путем прямых выборов и возглавляет местную администрацию. Данная модель все еще самая распространенная в России.

Вданной модели представительный орган и глава муниципального образования как глава исполнительного органа самостоятельны и взаимодействуют между собой посредством системы сдержек и противовесов. Представительный орган из своего состава тайным голосованием избирает председателя, который организует его деятельность. Глава муниципального образования единолично руководит местной администрацией, назначает ее должностных лиц, представляет муниципальное образование во взаимоотношениях с другими муниципальными образованиями и иными органами и организациями, но одновременно несет ответственность перед представительным органом как руководитель исполнительной власти.

Во второй модели глава муниципального образования также избирается на муниципальных выборах населением, но уже входит в состав представительного органа с правом решающего голоса, а также является его председателем. Глава муниципального образования соединяет полномочия высшего должностного лица и руководителя представительного органа местного самоуправления. Помимо того он координирует правотворческий процесс местного представительного органа, подписывает и обнародует правовые акты, обладает правом правотворческой инициативы. При этом глава муниципального образования не обладает полномочиями по исполнению правовых актов, принятых представительным органом му-

536

Конституционные основы местного самоуправления в России

ниципального образования. Исполнительно-распорядительным органом руководит глава местной администрации. Данная модель менее всего распространена в Российской Федерации.

В соответствии с третьей моделью глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и является его председателем. В рамках указанной модели глава муниципального образования как председатель осуществляет внутриорганизационные полномочия и функции. Он организует работу представительного органа, обеспечивает деятельность депутатов, председательствует на заседаниях, координирует деятельность постоянных комиссий, представляет представительный орган в отношениях с главой администрации, государственными и общественными органами, юридическими и физическими лицами, является распорядителем средств представительного органа местного самоуправления.

Глава муниципального образования не имеет права вето, достаточно сильно зависим от избравшего его органа, что и обусловливает относительную слабость его положения в системе муниципальной власти. Глава муниципального образования действует в рамках представительного органа, и не обладает правом формировать и руководить исполнительным органом муниципальной власти. Указанные полномочия принадлежат нанимаемому по контракту главе администрации, так называемому сити-менеджеру.

Другие три модели можно определить, исходя из типа муниципального образования и численности его населения.

Четвертая модель распространена в небольших муниципальных образованиях. В статье 36 Федерального закона № 131 ФЗ содержится положение о том, что «глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации». Исключение составляют лишь сельские поселения с численностью населения менее 1000 человек, где глава муниципального образования, являясь одновременно главой администрации и председателем представительного органа, получил возможность сконцентрировать в своих руках руководство исполнительным и представительным органами, а также контроль за всеми стадиями правотворческого процесса в муниципальном образовании.

Пятая модель «сход – мэр» применяется для территорий с низкой плотностью населения, где муниципальные образования могут создаваться и с числом жителей менее 100 человек. Здесь глава муниципального образования избирается непосредственно населением на сходе и, при отсутствии представительного органа, является основным субъектом местной

537

Глава 24

власти. При такой модели исполнительные, распорядительные функции, правотворческий процесс сосредоточены в руках главы муниципального образования, так как сход принимает решения только по ключевым воп­ росам.

Шестая модель существует в рамках п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131 ФЗ, который разрешает формировать в муниципальном районе представительный орган не в результате прямых выборов, а путем представительства глав и депутатов представительных органов поселений, входящих в его состав. При данном варианте организации муниципальной власти главы поселений дополнительно влияют на представительный орган муниципального района.

Выбор модели местного самоуправления первоначально происходит подчас импульсивно, главным образом, в зависимости от субъективных представлений местных элит. Такой выбор диктуется политическими соображениями, интересами обеспечения властного доминирования одного из органов местного самоуправления во главе с руководителем муниципального образования.

Таким образом, невозможно предложить какую-либо универсальную модель местного самоуправления для такой страны, как Россия с ее многонациональным составом, различными культурными, географическими, хозяйственными и иными особенностями.

§ 3. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления

Местное самоуправление является тем уровнем публичной власти, где в наибольшей степени предусмотрены возможности населения непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения. Формы непосредственного волеизъявления граждан муниципального образования достаточно многочисленны и разнообразны.

В соответствии с Федеральным законом № 131 ФЗ можно выделить две основные группы организационно-правового участия граждан в осуществлении местного самоуправления:

1)формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (местный референдум, муниципальные выборы, голосование по вопросу изменения границ муниципальных образований);

2)формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (собрания и конференции граждан, территориальное общественное

538

Конституционные основы местного самоуправления в России

самоуправление, сходы граждан, правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, опросы граждан, а также обращения граждан в органы местного самоуправления).

До 1993 г. приоритет в формах осуществления местного самоуправления принадлежал институтам представительной демократии. Конституция РФ, регулируя формы осуществления местного самоуправления, на первое место вывела институты непосредственной демократии: местное самоуправление в соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Таким образом, законодатель особое значение придает именно участию населения в решении вопросов местного значения, что продиктовано пониманием местного самоуправления в качестве самостоятельного и под свою ответственность решения населением местных дел (ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 131 ФЗ).

Под это создана соответствующая законодательная база. Это, например, федеральные законы от 12 июня 2002 г. № 67 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 2 мая 2006 г. № 59 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», от 19 июня 2004 г. № 54 ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Отдельные законы, регулирующие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, принимают субъекты РФ. Ими конкретизируются наиболее существенные вопросы организации местных референдумов, выборов органов местного самоуправления и их должностных лиц. Порядок участия населения в осуществлении местного самоуправления подробно регулируется муниципальными правовыми актами об организации территориального общественного самоуправления, проведении публичных слушаний, опросов граждан, принятие которых следует из требований федерального законодательства.

ВКонституции РФ установлено, что высшим непосредственным выражением власти народа являются выборы и референдум. Проведение периодических свободных выборов составляет основу непосредственной демократии в сфере местного самоуправления. Значение муниципальных выборов определяется тем, что посредством их образуются представительные органы, избираются выборные должностные лица местного самоуправления.

Всоответствии с ч. 3 ст. 23 Федерального закона № 131 ФЗ законом субъекта РФ устанавливаются виды избирательных систем, применяемых

539

Глава 24

при проведении муниципальных выборов (мажоритарная, пропорциональная, смешанная). Более того, сам федеральный законодатель в отдельных случаях диктует тип избирательной системы, что стало предметом анализа соответствующей проблематики в Конституционном Суде РФ. В постановлении от 7 июля 2011 г. Суд назвал условия применения того или иного вида избирательной системы, поставив ее выбор в зависимость от численности избирателей в муниципальном образовании, его типа и других обстоятельств. Тем не менее Судом было признано, что использование пропорциональной избирательной системы в муниципальных районах и городских округах, установленные федеральным законодателем, не противоречит Конституции РФ514.

Муниципальные выборы имеют две ключевые особенности. Право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления представлено иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории муниципального образования, с государствами, гражданами которых они являются, у Российской Федерации заключены соответствующие международные договоры. В муниципальных выборах могут принимать участие не только политические партии, но и общественные организации и движения, уставы которых предусматривают их участие в избирательных кампаниях515. В «государственных» выборах участвуют исключительно политические партии.

Одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление (далее – ТОС), под которым понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по решению вопросов местного значения. Общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.

514Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области “О муниципальных выборах в Челябинской области” в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 29. Ст. 4557.

515См.: Выдрин И.В. Муниципальное право России. М., 2012 С.

540