Материал: Выдрин И. В

Глава 24

Конституционные основы местного самоуправления в России

§1. Понятие и принципы местного самоуправления

Всоответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131 ФЗ) под местным самоуправлением понимается самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Возникновение данного института диктовалось рядом исторических условий.

С появлением в период буржуазно-демократических революций новых форм организации верховной власти, изменением взаимоотношений личности и государства возникла потребность в реформировании местного управления. Идеи демократического правового государства предполагали автономию местных сообществ, устранение чрезмерной бюрократической опеки центральных органов власти над местами. Введенный в оборот термин «местное самоуправление» как раз и призван подчеркнуть определенную самостоятельность местных общин по отношению к государству. Со временем местное самоуправление получило статус непременного признака современного демократического и правового государства.

Конституция РФ 1993 г. отнесла местное самоуправление к основам конституционного строя, форме осуществления принадлежащей народу власти, организационно независимой системе власти, созданной для решения особого круга дел, получивших название «вопросы местного значения». Вместе с тем, следует сразу оговориться, что автономия местного самоуправления имеет относительный характер. Оно существует и действует в системе общих связей и отношений по управлению обществом. Как часть целого местное самоуправление не может не подчиняться общесистемным началам, вроде принципов, гарантий, иных общих требований, выраженных в нормах права. Иными словами, правовые, территориальные, функциональные и финансово-экономические основы местного самоуправления в значительной степени зависят от государства.

526

Конституционные основы местного самоуправления в России

Сущность российского местного самоуправления состоит в следующем:

–– егоучреждениесоответствуетобщепризнаннымпринципаминормам международного права;

–– будучи основой конституционного строя России, местное самоуправление является одной из форм публично-правовой власти (наряду с государственной властью);

–– муниципальная власть имеет сходство с властью государственной. Органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, используют присущие власти формы принуждения. Акты органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, являются обязательными на территории муниципального образования. Их неисполнение (ненадлежащее исполнение) влечет юридическую ответственность;

–– местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иныхместныхтрадиций,чтоявляетсясущественнымпреимуществомданной формы народовластия. Оно проистекает из тех форм деятельности, которые наиболее близки и понятны местному сообществу;

–– местное самоуправление – власть, ограниченная не только территориально, но и по кругу полномочий. Муниципальные органы вправе решать только вопросы местного значения, перечень которых определяется федеральным законодателем.

В теории конституционного и муниципального права принято выделять следующие принципы местного самоуправления:

–– соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

–– самостоятельность решения вопросов местного значения в интересах местного населения;

–– возможность осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

–– организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством;

–– гласностьдеятельностипоосуществлениюместногосамоуправления;

–– многообразие организационных форм местного самоуправления;

–– ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами;

–– неподчиненность одного муниципального образования другому;

–– использование местных традиций и обычаев в организации и деятельности местного самоуправления;

–– государственные гарантии и поддержка местного самоуправления;

527

Глава 24

–– взаимодействие и сотрудничество в обеспечении жизнедеятельности населения органов местного самоуправления с органами государственной власти;

–– компенсация увеличения расходов или уменьшения доходов органов местного самоуправления, возникших в результате решений органов государственной власти.

Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.), вступившая в силу в Российской Федерации 1 сентября 1998 г.511, признает необходимость установления местного самоуправления в национальном законодательстве, а по возможности и в конституционном законодательстве стран, присоединившихся к ней.

В тексте Европейской хартии местного самоуправления, в отличие от Конституции России 1993 г., институт местного самоуправления резко не обособлен от государственной власти. Напротив, полномочия, предоставляемые органам местного самоуправления, «могут быть поставлены под сомнение или ограничены в рамках закона каким-либо другим центральным или региональным органом власти» (ч. 4 ст. 4). Хартия не разграничивает государственные и местные вопросы, объединяя их в одну категорию – «публичные дела». Участие граждан в местном самоуправлении считается реализацией права «участвовать в управлении государственными делами». Органы местного самоуправления «регламентируют значительную часть публичных дел», то есть важных как для государства, так и для местного сообщества. Российский законодатель, однако, формально пошел по другому пути. В отличие от Хартии российское законодательство обособляет самоуправленческие функции понятием «вопросы местного значения», а основным субъектом местного самоуправления называет не муниципальные органы, а население, что, конечно, расходится с реалиями.

Таким образом, из указанных основных характеристик местного самоуправления можно сделать вывод о его двойственной социально-юриди- ческой природе: общественной и государственной одновременно. Общественная сущность местного самоуправления проявляется в: 1) наличии особых территориально-общественных (местных) интересов; 2) необходимости управления местными делами и целым рядом дел государственного характера, исходя именно из интересов местного сообщества граждан, а не только интересов государства; 3) осуществлении властно-управлен-

511 Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55 ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

528

Конституционные основы местного самоуправления в России

ческих функций не государственными структурами, а муниципальными органами, ответственными перед населением, что, впрочем, не исключает их ответственности перед государством в определенных законом случаях.

Государственная природа местного самоуправления выражается в: 1) выполнении местными органами ряда задач и функций государственного характера; 2) осуществлении задач и функций местного самоуправления методами и способами, присущими государственным властным структурам; 3) установлении предметов ведения субъектов местного самоуправления государством; 4) обладании органами местного самоуправления государственно-властными полномочиями, которые обеспечиваются в необходимых случаях мерами государственного принуждения; 5) регулировании вопросов местного самоуправления законами государства, производности уставов и других муниципальных актов от законодательства, которое и придает местному самоуправлению официально-публичный статус; 6) частичном финансировании деятельности муниципальных органов власти государством.

§ 2. Органы местного самоуправления: правовой статус и виды

Понятие «орган местного самоуправления» содержит Федеральный закон № 131 ФЗ. Это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Конституция РФ устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130), не конкретизируя их по видам и правовому статусу. Структура (система) органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, что подразумевает право жителей решить этот вопрос посредством прямого волеизъявления либо через представительный орган местного самоуправления (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ). Структура органов местного самоуправления фиксируется в уставе муниципального образования, ее изменение осуществляется путем внесения уставных поправок.

Система органов местного самоуправления разнообразна, но в очерченных законом пределах, к которым относится, например, наличие обя-

529

Глава 24

зательных органов муниципальной власти. Федеральное законодательство устанавливает, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, его глава, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом глава самоуправляющейся территории, ее представительный и исполнительный органы считаются в этой структуре обязательными. Исключение составляют небольшие сельские поселения с численностью жителей, обладающих активным избирательным правом, не более 100 человек (ч. 3 ст. 35 Федерального закона № 131 ФЗ). В них представительный орган может не создаваться, а его полномочия осуществляет сход граждан.

Под органом власти и управления в теории обычно понимается коллегиальная структура, но ни из Конституции РФ, ни из текущего законодательства такое ограничение не следует. Вот почему допустимо существование как коллегиальных, так и единоличных органов местного самоуправления. Этот вывод соответствует и позиции Конституционного Суда РФ, указавшего, что должностное лицо местного самоуправления (глава муниципального образования) в зависимости от круга полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления512.

Органы местного самоуправления не могут назначаться «сверху», так как они не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), хотя в принципе участие государства в косвенном формировании муниципальной власти допустимо (например, при проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации или при расторжении контракта с ним).

Органы местного самоуправления обладают следующими признаками:

–– реализуютмуниципальнуювласть,тоестьнаделенывластнымиполномочиями по решению вопросов местного значения;

–– не входят в систему органов государственной власти;

512 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 7 февраля 2012 г. № 252-О «По жалобе гражданки Семеневой Л.А. на нарушение ее конституционных прав положениями пункта 6 статьи 37 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2012. № 5 ; Определение Конституционного Суда РФ от 26 сентября 1996 г. № 92-О «ОботказевпринятиикрассмотрениюзапросаГосударственнойДумыЯрославскойобласти как не соответствующего требованиям Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”» // СПС «КонсультантПлюс».

530