Материал: Выдрин И. В
Конституционные основы местного самоуправления в России
–– обладают правом издания муниципальных правовых актов;
–– наделены имущественным комплексом, средствами связи, оборудованием, финансовыми средствами, предназначенными для осуществления собственных полномочий;
–– являются юридическими лицами.
Виды органов местного самоуправления:
1. В зависимости от порядка их образования:
–– выборные органы (например, думы или советы как представительные органы местного самоуправления, главы муниципальных образований);
–– органы, формируемые в ином, невыборном порядке (местные администрации);
2. В зависимости от функционального назначения:
–– представительные (осуществляющие представительские, нормотворческие и контрольные функции);
–– исполнительные (осуществляющие исполнительно-распорядитель- ные полномочия по решению текущих и долгосрочных вопросов развития муниципального образования);
–– иные (созданные для выполнения отдельных полномочий местного самоуправления).
3. По своему назначению (компетенции):
–– органы общей компетенции (решают весь перечень вопросов местного значения: представительные органы, главы муниципальных образований, местные администрации);
–– органы специальной компетенции (органы управления какой-либо сферой или отраслью хозяйства).
4. По способу принятия решений:
–– коллегиальные органы (представительный орган муниципального образования);
–– единоличные органы (руководитель муниципального образования). Имеет смысл рассмотреть органы местного самоуправления чуть под-
робнее.
Представительный орган муниципального образования – орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Отсюда его ведущее положение в системе органов местного самоуправления – именно он непосредственно выражает волю населения муниципального образования в целом, формализуя ее в своих решениях. При этом представительный орган является главным нормотворческим органом муниципального образования.
531
Глава 24
Общее требование российского законодательства – представительный орган может осуществлять свои полномочия (то есть быть правомочным) в случае избрания не менее 2/3 от установленной численности его депутатов.
В Федеральном законе № 131 ФЗ определены вопросы исключительного ведения представительных органов местного самоуправления, то есть вопросы, которые вправе решать только они, и никакие иные. К ним относятся, например, принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении и другие.
Представительный орган местного самоуправления избирается путем общих или досрочных выборов на определенный срок, называемый созывом. Срок, на который избирается представительный орган, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. В уставе муниципального образования должна быть четко закреплена внутренняя организация представительного органа, включающая его структурные подразделения:
–– руководителей – главу муниципального образования (являющегося одновременно руководителем представительного органа) или председателя представительного органа, заместителя (заместителей) руководителя представительного органа;
–– постоянные комиссии (комитеты);
–– депутатские группы, фракции;
–– аппарат представительного органа.
Глава муниципального образования – высшее должностное лицо муниципальной территориальной единицы. Он избирается населением на муниципальных выборах либо представительным органом из своего состава. Федеральный закон № 131 ФЗ в ст. 36 установил зависимость статуса главы муниципального образования от способа его избрания:
1)в случае избрания на муниципальных выборах населением глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;
2)в случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава он является председателем представительного органа муниципального образования.
Законодательно наложен запрет на совмещение главой функций председателя представительного органа и главы местной администрации.
532
Конституционные основы местного самоуправления в России
Установленные ограничения не распространяются на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, в котором предусмотрено формирование испол- нительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа.
Во всех случаях, когда глава муниципального образования не возглавляет местный исполнительно-распорядительный орган, им руководит глава местной администрации, замещающий должность по контракту.
Федеральный закон № 131 ФЗ в ч. 3 ст. 34 предусматривает, что конкретное наименование главы муниципального образования устанавливается законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Анализ регионального законодательства показывает, что принятые в субъектах РФ законы дают высшему должностному лицу муниципального образования самые разные наименования. В городских округах и городских поселениях чаще всего мэр, реже – городской голова, глава городского самоуправления. В муниципальных районах – глава района, в сельских поселениях – глава сельского самоуправления, староста. Таким образом, данные названия являются разновидностями общего понятия «глава муниципального образования».
Глава является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Глава подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Отчетность – один из наиболее действенных способов контроля со стороны населения и представительной власти за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. К сожалению, в уставах муниципальных образований больше внимания уделяется подотчетности главы представительному органу, а о том, как и в какой форме проходят его отчеты перед населением, говорится лишь в общем виде. Так, глава представляет представительному органу ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если он возглавляет местную администрацию – о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.
Срок полномочий главы, избираемого на муниципальных выборах, устанавливается уставом муниципального образования и не может быть
533
Глава 24
менее двух и более пяти лет. Срок полномочий главы муниципального образования, избираемого представительным органом из своего состава, ограничивается сроком полномочий этого представительного органа.
Термин «местная администрация» равнозначен термину «исполни- тельно-распорядительный орган муниципального образования». Испол- нительно-распорядительный орган является постоянно действующим органом местного самоуправления. Законодательство не содержит норм о возможности и порядке прекращения полномочий местной администрации.
Местная администрация образуется для реализации полномочий местного самоуправления. Она является органом общей компетенции в сфере исполнительно-распорядительной деятельности и наделяется правами юридического лица.
Местной администрацией руководит глава на принципах единоначалия. Он своими актами вводит в действие решения администрации, олицетворяя ее как единый орган.
Главой местной администрации является руководитель муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.
Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта:
1)подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования;
2)направляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования;
3)обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.
Как правило, к полномочиям местной администрации устав муниципального образования относит:
1)составление проекта бюджета муниципального образования, исполнение местного бюджета, составление бюджетной отчетности;
2)осуществление муниципальных заимствований, выдачу муниципальных гарантий, управление муниципальным долгом;
534
Конституционные основы местного самоуправления в России
3)разработку текущих и перспективных программ и планов социальноэкономического развития муниципального образования, их выполнение;
4)разработку и реализацию финансовой и инвестиционной политики муниципального образования, осуществление мер по поддержке и развитию предпринимательства;
5)владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
7)создание, реорганизацию и ликвидацию муниципальных предприятий и учреждений;
8)разработку порядка формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа, а также размещение муниципального заказа;
9)иные полномочия, не отнесенные к компетенции других органов местного самоуправления.
Круг вопросов местного значения, которые приходится решать местным администрациям, различен в муниципальных образованиях. От этого зависят их структура и штаты, направления деятельности должностных лиц и соответствующих служб.
Помимо аппарата, задействованного на обеспечение деятельности местной администрации, для управления отраслями и сферами местного хозяйства создаются специальные структуры управления. Они могут носить различные наименования – департаменты, отделы, управления, комитеты и т.д. Решение данного вопроса находится в ведении главы местной администрации. Речь идет о структурных подразделениях администрации, занимающихся вопросами образования, жилищно-коммунального хозяйства, жилья, транспорта и связи, благоустройства, культуры, физкультуры
испорта, потребительского рынка, управления муниципальным имуществом. В Федеральном законе № 131 ФЗ эти структурные подразделения именуются территориальными, отраслевыми и функциональными органами местной администрации.
Возможность создания муниципальными образованиями контрольных органов вытекает из Бюджетного кодекса РФ, который подтверждает право представительных органов местного самоуправления на создание собственных контрольных органов для проведения внешнего аудита муниципальных бюджетов (ст. 153)513. Федеральный закон № 131 ФЗ устанавливает, что в структуру органов местного самоуправления в соответствии
513 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145 ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
535