Материал: Выдрин И. В

Глава 6

Публично-частное партнерство как форма взаимодействия государства и общества

§ 1. Понятие и признаки публично-частного партнерства

Получивший распространение в Российской Федерации термин «пу- блично-частное (государственно-частное) партнерство» многим до сих пор представляется всего лишь модным брендом, и не более того. К тому же он позаимствован из опыта взаимодействия государства и бизнеса в ряде западных стран, который, как считается, либо чужд России вовсе, либо будет искажен у нас до неузнаваемости, утратив позитивные качества и высокий потенциал, свойственные сотрудничеству публичного и частного в принципе. Российская действительность совсем другая, утверждают критики и приводят на этот счет целый набор аргументов, причем один пессимистичнее другого. Дескать, принятые в нескольких десятках субъектов Российской Федерации законы о государственно-частном парт­ нерстве (региональное законодательство в данном случае значительно опережает федеральное) остаются в большей степени декларативными и на практике не работающими. Представленный еще весной 2013 г. в Государственную Думу проект соответствующего федерального закона отклонен161 и направлен на доработку, сроки которой остаются до конца не проясненными. К тому же узаконенное партнерство в сферах собственности и управления ею (именно вокруг этих узловых пунктов сотрудничества государственного и частного секторов в основном сконцентрированы рассуждения экспертов), по мнению противников, задаст новый виток коррупции, и без того запредельной по своим масштабам. Не прибавляют оптимизма и некоторые действия власти, уводящие ее все дальше в отрыв от общества. Итогом этих суждений служит обобщенный вывод: публич- но-частное партнерство – явление с нечетко выраженной политической

161 18 апреля 2013 г. Комитет Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству отклонил правительственный законопроект «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации».

156

Публично-частноепартнерствокакформавзаимодействиягосударстваиобщества

поддержкой, неясными законодательными очертаниями и оттого с непонятными перспективами дальнейшего развития. Словом, в современных российских условиях оно имеет навязчивый привкус скепсиса.

И тем не менее публично-частное партнерство существует, пусть в отдельных элементах, не в полной мере урегулированное правом, зачастую пробельное, но оно есть. Отрицать это все равно что отказываться от роли Конституции в качестве главного правового источника взаимодействия власти и общества, государства и его граждан. В этом взаимодействии скрыт большой потенциал, оно, без какой-либо патетики, являет собой устойчивый вектор развития страны на многие годы вперед. Потому-то публично-частное партнерство должно попадать в орбиту науки и отрасли конституционного права, призванных, с одной стороны, сформировать системные знания о нем, а, с другой стороны, обеспечить его хотя бы и минимальную нормативную регламентацию. «Если одна из задач конституционного права, – как пишет А.Н. Кокотов, – постановка целей для национального права»162, то ему не миновать участи регулятора публич- но-частного партнерства, пусть и в общем виде. Таким образом, признание конституционным правом публично-частного партнерства в форме взаимодействия государства и общества имеет как сугубо науковедческий аспект, так и прикладное значение, связанное с его нормативным регулированием.

В качестве регулятора общественных отношений конституционные нормы, когда прямо, а большей частью опосредованно воздействуют на различные области коммуникаций государства и общества: политику, экономику и социальную сферу. Им в основном соответствуют три вида парт­ нерства: экономическое, социальное, политическое. Поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, признание и защита разных форм собственности – конституционные установления, составляющие основу экономического партнерства. Свободный труд, гарантированность социальной защиты и социального обеспечения граждан – потенциальная площадка для объединения усилий власти и гражданского общества в социальной сфере. Наконец, политическое партнерство обусловлено конституционными нормами о народном суверенитете, многопартийности, участии граждан в управлении делами государства, принадлежащем им праве избирать и быть избранными.

Хорошо понятно, что это больше нормы-принципы, задающие общие направления, моделирующие причудливые конфигурации разных форм

162 Конституционное право России / отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2007. С. 16.

157

Глава 6

сотрудничества, словом, те самые общеправовые регуляторы, толкающие развитие отраслевого публично-частного партнерства, складывающегося, как уже отмечалось, в экономике, социальной сфере и политике. К регулированию отраслевого партнерства помимо конституционных установлений подключаются нормы других правовых образований, скажем, гражданского или социального права. Таким образом, совокупность конституционных положений и норм других отраслей права «превращает» публично-частное партнерство в комплексный (межотраслевой) правовой институт, нормы которого регулируют общественные отношения в сфере взаимодействия государства и общества163. Своеобразием данного института является комбинация установленных различными отраслями права нормативных правил, применяемых при осуществлении публичночастного партнерства.

Причем задача конституционных и отраслевых норм, объединенных институтом публично-частного партнерства, как представляется, все же различная. Конституционно-правовое регулирование скорее обеспечивает (по меньшей мере призвано обеспечить) стык государственного и частного, властного и общественного, в противном случае, оставаясь формально в рамках одного конституционного поля, государство и общество способны развиваться в разных (автономных) направлениях, уходя друг от друга все дальше и дальше. Вот почему, чем больше совместных конституционных ценностей объединяет государство и общество, тем естественнее, а, значит, надежнее и плодотворнее их союз. Задача отраслевых норм несколько иная. Они придают публично-частному партнерству в различных областях сотрудничества: отраслевое своеобразие; развернутый характер регулирования; структурированность и связанную с ним отраслевую типизацию правоотношений. Следует обратить внимание на то, что не лишены этого свойства и нормы собственно конституционного права, содержащиеся в отдельных законодательных актах «конституционного блока»: об основных гарантиях избирательных прав, о политических партиях, общественных объединениях, касающиеся сотрудничества в политической (публично-правовой) сфере.

Таким образом, в значении комплексного института публично-частное партнерство предстает совокупностью норм конституционного и иных

163 На публично-частное (государственно-частное) партнерство в значении межотраслевого института обращено внимание в работах некоторых авторов. См., например: Игнатюк Н.А. Государственно-частное партнерство в Российской Федерации. М., 2009 ; Губанов И.А. Государственно-частное партнерство в реализации функций Российского государства: вопросы теории и практики: автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2010 // URL: http:// law.edu.ru/book.asp

158

Публично-частноепартнерствокакформавзаимодействиягосударстваиобщества

отраслей права, связанных между собой общностью правового регулирования.

Публично-частное партнерство можно рассматривать и как форму взаимодействия органов государственной и муниципальной власти с институтами гражданского общества в целях установления сотрудничества в сферах политического, социального и экономического развития Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Включение муниципального сегмента объясняет, почему партнерство именуется не государственно-частным, как это чаще всего принято в законодательной практике последних лет, а публично-частным. Партнерству в качестве формы взаимодействия государственного и общественного присущ ряд характерных признаков.

Во-первых, оно преследует действительно высокие общественные цели, вроде совместной выработки решений, согласования интересов, урегулирования споров, формирования общественного контроля и достижения компромиссов. Без преувеличения, публично-частное партнерство служит идее создания и гражданского общества, и демократического правового государства. «Без гражданского общества как сплоченного социального социума, – замечает Е.А. Лукашева, – невозможно современное правовое социальное государство»164. Это так верно, что к сказанному ничего не прибавить.

Во-вторых, публично-частное партнерство реализуется в трех наиболее крупных сферах деятельности государства и общества: социальной (социальное партнерство), экономической (экономическое партнерство) и политической (политическое партнерство). Сферы хотя и разные, но с точки зрения публично-частного партнерства объединенные чем-то общим. Это можно назвать идеей взаимовыгодного сотрудничества либо в управлении делами государства и общества, либо в реализации финансово дорогостоящих и социально значимых проектов в области социально-экономического развития. Дивиденды могут быть разными: от получения финансовой прибыли до политической и социальной стабильности, которые, без сомнения, дорогого стоят.

В-третьих, в зависимости от сторон публично-частное партнерство распадается на два крупных блока: государственно-частное и муниципаль- но-частное партнерство. Участниками этих отношений всегда выступают органы государственной или муниципальной власти (публичная сторона)

164 Права человека и правовое социальное государство в России / отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 2011. С. 51.

159

Глава 6

иобщественный сектор (юридические и физические лица, политические партии, общественные объединения, индивидуальные предприниматели, группы граждан).

§2. Виды публично-частного партнерства

1.Социальное партнерство – вид сотрудничества государства и общества в области социально-трудовых отношений, формирующийся в современной России с начала 1990-х годов. Трудовой кодекс РФ дает социальному партнерству следующее определение. Это система взаимоотношений между работниками и работодателями (их представителями), органами государственной власти и местного самоуправления, направленная на согласование интересов сторон партнерства по вопросам регулирования трудовых и иных, связанных с ними отношений.

Становление социального партнерства началось с серии документов, в общем ряду которых оказались нормативные акты разной юридической силы. В первую очередь это Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2490-I «О коллективных договорах и соглашениях» и Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 175 «О порядке разрешения коллективных трудовых споров»165. Дополненные указами Президента РФ от 15 ноября 1991 г. № 212 «О социальном партнерстве и разрешении трудовых споров (конфликтов)», от 24 января 1992 г. № 45 «О создании Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений» (утратили силу в 1996 и 1999 г. соответственно) они составили первичную правовую базу партнерских отношений в Российской Федерации.

Внастоящее время нормы о социальном партнерстве сосредоточены в Трудовом кодексе РФ, который во многом перенял подходы, конструкции

иположения прежних правовых актов. Фактически в 2000-х годах произошла кодификация норм социального партнерства, что представляется правильным.

Его формальной основой являются коллективные договоры и соглашения. Договоры означают правовые акты, регулирующие социальнотрудовые отношения, которые заключаются между работниками и работодателями в лице их уполномоченных представителей. Сфера действия

165 В связи с принятием Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 90 ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» данные законы утратили силу.

160