Материал: Выдрин И. В

Публично-частноепартнерствокакформавзаимодействиягосударстваиобщества

включает в этот перечень объекты лесной инфраструктуры и пожарные объекты. Многие акты, в том числе закон от 23 ноября 2011 г. «О государственной инвестиционной политике в Хабаровском крае» содержат объекты инновационной деятельности, не утруждая себя уточнениями на этот счет. Закон от 12 октября 2010 г. «О государственно-частном партнерстве

вСтавропольском крае» дополняет данный список гидротехническими сооружениями, объектами в сфере массовых коммуникаций и информационных технологий.

Приведенный перечень исчерпывающий. В региональных законах он

втой или иной степени варьируется, порой копируется, иногда разнится

вдеталях. Необходимо отметить, что опубликованный проект федерального закона об основах государственно-частного партнерства отличается

вданной части от уже действующих законов субъектов Федерации. Он, к примеру, исключает коммунальную инфраструктуру, объекты энергоснабжения, обороны и безопасности из числа объектов партнерства, хотя регионы уже наделили их таким статусом. Это как раз иллюстрация тех потенциальных расхождений, о которых с опаской говорят противники принятия федерального закона о государственно-частном партнерстве.

Попытка внедрения государственно-частного партнерства в экономическое пространство России (а пока речь действительно идет лишь о попытке) объясняется двумя главными проблемами. Во-первых, нехваткой бюджетных средств публично-правовых образований – проблемой, ставшей уже привычной, но оттого не менее острой. По замыслу сторонников государственно-частного партнерства, бюджетный дефицит может быть в какой-то мере восполнен частным капиталом, инвестированным не только

вотдельные региональные или муниципальные проекты, но и в публичный сектор экономики вообще. Во-вторых, проблемой управления экономикой страны – проблемой не менее глубокой, чем нехватка финансовых ресурсов. Представляется, что за счет государственно-частного партнерства можно усилить государственное влияние на экономические процессы. Советскому варианту управления экономикой с присущим ему централизованным регулированием цен и плановостью заданий на смену пришел рыночный период, отличающийся уходом государства из экономики. Желание возвратить государство или хотя бы приостановить его бегство из экономики и социальной сферы стало ключевым общественным запросом с конца 1990-х годов171, увы, не удовлетворенным до сих пор. Потому-то

171 См.: Петухов В.В. Гражданское общество и гражданское участие // Полис. 2012. № 2. С. 130.

171

Глава 6

государственно-частное партнерство выражает еще и стремление значительной части российского общества обеспечить государственное присутствие в экономике.

3. Политическое партнерство – сотрудничество государства и общества в сфере политических и управленческих отношений, обретающее в России все новые проявления. Политическое партнерство выражается в различных формах привлечения населения, общественных объединений к участию в решении важных вопросов, прежде всего в политико-управ- ленческой сфере. Квинтэссенция его целей заключается в согласовании интересов, устранении возможных конфликтов, выработке общих или по меньшей мере устраивающих большинство граждан решений. В достижении этих целей, как говорится, все средства хороши: информирование, консультации, обсуждение, формы прямой демократии, опосредованное участие представителей общественности, деятельность самих общественных объединений и т.п. Нет сомнений в том, что современное государство не может считаться по-настоящему правовым и демократическим без этого перечня организационно-правовых институтов, вовлекающих граждан в общественно-политическую жизнь страны, региона или своего муниципального образования. Таковы закономерности современного политического развития, тем более что участие граждан сопряжено с практическим осуществлением многих конституционных прав личности: на свободу слова, выражение мнения, проведение собраний, объединение и т.д.

Понимая это обстоятельство, российский законодатель последовательно нацелен на создание полноценной и одновременно разветвленной правовой базы демократии участия. Примерно с середины 1990-х годов она стала обретать вполне зримые черты в сфере прямого и опосредованного вовлечения граждан в управление делами государства. Первоначально ее формирование коснулось выборов и референдумов, законодательство о которых менялось уже трижды, главным образом, в сторону конкретизации и детальной регламентации его положений, усиления ответственности участников выборного и референдумного процессов. Периодичность и обязательность выборов, часто встречающиеся нарушения правил их проведения обусловили фактически непрерывный характер законодательных изменений в этой области отношений.

Форму законодательного регулирования обрели, прежде не имевшие ее, два других института непосредственной демократии: митинги, шествия и демонстрации, а также обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления. Федеральный закон 19 июня 2004 г. № 54 ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетиро-

172

Публично-частноепартнерствокакформавзаимодействиягосударстваиобщества

ваниях» сменил Указ Президента РФ от 25 мая 1992 г. № 524 «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования» и некоторые другие, действовавшие в этой сфере правовые акты.

Всвою очередь, Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» пришел на смену акту еще советского времени – Указу Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан».

С середины 1990-х годов начинает складываться нормативная основа деятельности общественных институтов, выразившаяся в принятии группы федеральных законов: от 19 мая 1995 г. № 82 ФЗ «Об общественных объединениях», от 12 января 1996 г. № 7 ФЗ «О некоммерческих организациях», от 11 июля 2001 г. № 95 ФЗ «О политических партиях». Главное, что объединяет указанные институты, заключается в их целевом предназначении: решении широкого спектра социальных проблем и развитии гражданского общества. Одновременно их родство базируется на некоторых общих принципах организации и деятельности, вроде добровольности, самоуправляемости, невмешательства в деятельность органов власти и их должностных лиц, возможности получения государственной поддержки.

Оказываемая в разных формах государственная помощь является существенным показателем качества партнерских отношений власти и общества. Она дифференцируется в зависимости от типов общественных объединений. Например, Федеральный закон «О политических партиях» гарантирует обеспечение их доступа к государственным и муниципальным средствам массовой информации; предоставление помещений и средств связи, находящихся в государственной и муниципальной собственности; равное участие партий в избирательных кампаниях и референдумах; финансовую помощь при определенных законом условиях, главным из которых является участие в выборах. Очевидно, что предлагаемая помощь призвана поощрять общественно-политическую активность партий – то ради чего они собственно и созданы.

Всоответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях» государственная поддержка может выражаться в виде целевого финансирования отдельных общественно полезных программ по заявкам объединений (государственные гранты); заключения любых видов договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг; социального заказа по осуществлению различных государственных программ.

173

Глава 6

Еще более конкретные виды государственной помощи предусматривает Федеральный закон «О некоммерческих организациях» (далее – НКО), в особенности, когда речь заходит о так называемых социально ориентированных некоммерческих организациях. Она охватывает финансовую, налоговую, имущественную, информационную и некоторые другие виды поддержки.

Законодательный механизм оказания финансовой помощи конкретизирован в постановлении Правительства РФ от 23 августа 2011 г. № 713 «О предоставлении поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям»172, которое устанавливает правила предоставления федеральных субсидий бюджетам субъектов РФ. Те в свою очередь направляют часть денежных средств в муниципальные образования. Поскольку государство не скрывает своей заинтересованности в деятельности профильных НКО, предоставление им субсидий осуществляется в избирательном порядке. Предпочтение отдается некоммерческим организациям, работающим в рамках профилактики социального сиротства, поддержки материнства и детства; повышения качества жизни людей пожилого возраста; социальной адаптации инвалидов и их семей; развития дополнительного образования, научно-технического и художественного творчества, а также массового спорта. При поддержке общественных объединений и некоммерческих организаций акцент делается на экономическую помощь.

На середину 1990-х годов и в особенности первую половину 2000-х годов пришлось бурное развитие институтов муниципальной демократии. Это связано с принятием двух одноименных федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 1995 и 2003 г. соответственно. Законодательство разделило участие населения муниципальных образований на формы непосредственного осуществления местного самоуправления и на формы участия в его реализации. К первой группе отнесены местные референдумы, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутатов, выборных должностных лиц, изменению границ и преобразованию муниципальных территорий, сходы граждан, правотворческая инициатива. Во вторую группу объединены территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания и конференции граждан, опросы и обращения граждан. Развернутый перечень институтов прямой демократии естественным образом развивает законодательные представления о местном самоуправ-

172 Собрание законодательства РФ. 2011. № 35. Ст. 5097.

174

Публично-частноепартнерствокакформавзаимодействиягосударстваиобщества

лении как о форме народовластия и самостоятельном решении населением вопросов местного значения.

Не все из названных институтов прижились или стали обыденностью, но некоторые получили полноценную прописку в муниципальной практике; например, территориальное общественное самоуправление и публичные слушания. Последние – в силу обязательного характера их проведения по определенным вопросам местного значения. Первые – вследствие инициативности самого населения или активной поддержки местных властей. От ее действий во многом зависит успех непосредственной демократии на муниципальном уровне, установление и развитие действительно партнерских отношений с населением и их представителями по месту жительства, работы, в иных сферах многообразных интересов.

Целям сотрудничества граждан с органами власти служит Общественная палата, о чем недвусмысленно свидетельствует Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32 ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации». Она обеспечивает их взаимодействие в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод, прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях общественного контроля за деятельностью органов власти всех уровней. Предназначение Общественной палаты состоит в привлечении граждан и общественных объединений к реализации государственной политики, выдвижении и поддержке государственных инициатив, имеющих общероссийское значение, проведении общественной экспертизы проектов федеральных и региональных законов, нормативных актов органов местного самоуправления. Палата призвана вырабатывать рекомендации власти при определении приоритетов в области государственной поддержки тех общественных объединений, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества.

Аналогично назначение общественных палат, созданных в субъектах Российской Федерации и во многих крупных муниципальных образованиях.

К сотрудничеству, окрашенному в общественно-политические тона, в последние годы прибавилось партнерство в области управленческих отношений. Оно связано с передачей государством некоторых своих функций по управлению отдельными видами деятельности. Примером в данном случае может служить Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315 ФЗ «О саморегулируемых организациях»173, разрешивший субъектам пред-

173 Собрание законодательства РФ. 2007. № 49. Ст. 6076.

175