Содержание
Введение
Глава 1. Оценка регулирующего воздействия 94-ФЗ
.1 Цели закона
.2 Основные группы, интересы которых затрагиваются правовым регулированием, предусмотренным в Законе
.2.1 Государственные и муниципальные заказчики
.2.2 Поставщики продукции, работ и услуг для компаний
.2.3 Покупатели и потребители товаров заказчиков, подлежащих регулированию в соответствии с Законом
.2.4 Иные заинтересованные лица
.3 Возможные выигрыши от использования формализованной процедуры закупок
.4 Положения Закона, которые могут привести к дополнительным издержкам участников хозяйственной деятельности
.4.1 Разработка документации
.4.2 Оценка издержек введения Закона 94-ФЗ в действие
.5 Соотношение выигрышей и прямых издержек применения Закона
.6 Дополнительные риски и потери заказчиков, действующих в соответствие с 94-ФЗ
.7 Выводы и рекомендации
Глава 2. Прогноз регулирующего воздействия ФКС
.1 Цели закона
.2 Основные группы, интересы которых затрагиваются правовым регулированием, предусмотренным в Законе
.2.1 Государственные и муниципальные заказчики
.2.2 Поставщики продукции, работ и услуг для компаний
.2.3 Покупатели и потребители товаров заказчиков, подлежащих регулированию в соответствии с Законом
.2.4 Иные заинтересованные лица
.3 Возможные выигрыши от использования формализованной процедуры закупок
.4 Положения Закона, которые могут привести к дополнительным издержкам и рискам участников хозяйственной деятельности
.5 Соотношение выигрышей и прямых издержек применения Закона....61
.6 Выводы и рекомендации
Глава 3. Механизмы устранения недостатков регулирующего воздействия 94-ФЗ в ФКС
Заключение
Библиографический
список
Введение
Вопрос реформирования государственных и муниципальных закупок в России сегодня довольно актуален в свете принятия нового Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (ФКС), обсуждение которого продолжалось в течение года. Хотя это уже далеко не первая попытка совершенствования закупочной системы в нашей стране, именно данный сначала законопроект, а потом и закон привлекают большое внимание широкой общественности.
Первый нормативно-правовой акт по государственным закупкам издал царь Алексей Михайлович Указ от 7 июля 1654 года «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сахара». Однако детальные описания правил размещения государственных заказов впервые встречаются в законодательных актах, начиная с эпохи Петра I. Так что российские государственные закупки имеют довольно долгую и бурную историю нормативного регулирования.
В своей работе я бы хотела рассмотреть гораздо более поздний период. Перестройка начала 90-х годов прошлого века дала начало современной истории Российских государственных закупок, в которой И.В. Кузнецова выделяет 4 этапа.
Этап 1: 1991-1994 годы.
Характеризуется в первую очередь переводом механизмов российской экономики с плановых централизованных на рыночные. Принимаемые в этот период нормативные акты содержат в себе еще много признаков старой системы размещения государственных заказов. Однако уже в этом постановлении была провозглашена идея конкурсного размещения государственных заказов и введено понятие государственный контракт.
Этап 2: 1994-1997 годы.
В декабре 1993 года принята новая Конституция Российской Федерации. В связи с ее принятием начался второй этап развития современной отечественной системы общественных закупок. В конце 1994 года был принят пакет законов о государственных закупках, которые действуют и по настоящее время. Общая характеристика этого этапа - регламентация закупочной деятельности для федеральных государственных нужд.
Этап 3: 1997-2005 годы.
Начиная с этого периода, рассмотрим подробно нормативное регулирование системы закупок. Поворотным пунктом и началом третьего этапа развития государственных закупок в России стало принятие Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». В его основу был положен проект UNCITRAL - типовой закон о государственных закупках, подготовленный для развивающихся стран в Комиссии ООН по регулированию международной торговли. Устанавливается обязательность публичного размещения заказов на конкурсной основе для государственных нужд как для федеральных органов власти и организаций, так и для органов власти и организаций субъектов Российской Федерации.
Этот Указ стал важным этапом в становлении системы закупок России. Тем не менее, у него был ряд существенных недостатков. В частности, Указ не создавал систему правоприменения и не предусматривал реальных санкций за любые нарушения прав поставщиков и отсутствие информации об аукционе. Как указывалось в докладе по экспертизе госзакупок России, сделанном Всемирным банком в 2001 году, в России отсутствовали адекватные условия, обеспечивающие прозрачность размещения заказов, отсутствовали требования для объективности в составлении технических спецификаций; имелась возможность переговоров после того, как были поданы предложения поставщиков; отсутствовала должная компетентность понимания условий специфики отдельных закупок.
Этап 4: 2005 год - 2012 год.
Новый Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» реформирует всю сферу государственных закупок и открывает четвертый этап развития современного российского закупочного законодательства.
Принятый в 2005 году новый закон о государственных закупках в рамках контекста административной реформы, был нацелен на внедрение справедливых, прозрачных, конкурентных и экономически эффективных закупочных процедур. Приняв новый закон, федеральное правительство установило единую систему государственных закупок для всех органов государственной власти и муниципальных заказчиков. Принуждение к исполнению этих законов осуществляется арбитражными судами и судами общей юрисдикции. Кроме того, надзор за этой сферой, кроме контроля над государственным оборонным заказом, осуществляется на федеральном уровне - Федеральной Антимонопольной Службой (ФАС), и на уровне субъектов РФ или муниципалитетов - соответствующим уполномоченным надзорным органом.
Несмотря на все эти регулярные поправки и изменения в 94-ФЗ, российское законодательство в сфере государственных и муниципальных закупок данный законодательный акт не привёл к оптимизации закупочной системы, и сейчас находится на пороге очередных крупных реформ.
Прежде всего, несмотря на значительные улучшения по сравнению с Указом № 305, в 94-ФЗ есть целый ряд недоработок, которые привели к дальнейшим реформам. Во-первых, 94-ФЗ игнорирует тот факт, что не все виды товаров можно приобрести по критерию самой низкой цене, так как он больше ориентирован на закупку простой и стандартизированной продукции. Во-вторых, существуют серьезные проблемы не только в обеспечении качественной продукцией, но и поставкой товара в сроки. В-третьих, заказчики часто сталкиваются с фирмами-однодневками при заключении договора, которые исчезают после получения авансового платежа.
Таким образом, 94-ФЗ, несмотря на административный и информационный прорыв, привёл к многочисленным экономическим провалам, повышению коррупционной ёмкости и неэффективности системы закупок.
Как уже упоминалось ранее, вопрос дальнейшего реформирования системы закупок и выработки механизмов, которые могли бы преодолеть назревшие проблемы в этой области, волнуют не только разработчиков нового закона, но и тех, чья деятельность им непосредственно регулируется. В России тема несовершенства закупочного законодательства и возможных путей его изменений затрагивается в работах НИУ ВШЭ: Демидовой О., Кузнецовой И., Подколзиной Е., Яковлева А. и ряда других авторов. Есть также аналитические отчёты и публикации Федеральной службы государственной статистики (Росстат), Национальной Ассоциации Институтов Закупок (НАИЗ), Федеральной Антимонопольной службы (ФАС), Счётной Палаты Российской Федерации и ряда других органов государственной власти.
Помимо российских источников в зарубежной литературе вопрос эффективности, прозрачности и открытости системы закупок присутствует в отчётах и публикациях, нормативно-правовой базе, статистической информации и исследованиях The World Bank и других международных организаций.
Актуальность выбранной мною темы заключается в том, что ни при принятии, ни уже в период активного применения 94-ФЗ не проводилась оценка его регулирующего воздействия, т.е. не было количественного подсчёта выгод и издержек для основных групп лиц, деятельность которых регулируется законом. Прогноз регулирующего воздействия в отношении нового закона о ФКС в переходный период позволит также в дальнейшем определить основные выгоды и издержки для заинтересованного круга лиц, возможное повышение эффективности после его вступления в силу.
Цель работы: проведение сравнительного анализа регулирующего воздействия законодательства в сфере закупок на эффективность закупочной деятельности в государственном и муниципальном секторах.
Объект исследования: процесс изменений в законодательстве в сфере управления государственными и муниципальными закупками за последние пятнадцать лет.
Предмет исследования: законодательство Российской Федерации о закупках в период 1997-2012 гг.
Для достижения поставленной цели и раскрытия тематики необходимо решить ряд задач: закупка законодательство муниципальный
) провести оценку регулирующего воздействия Федерального закона от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на закупки товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд»;
) предложить общие рекомендации по дальнейшему развитию законодательства в закупочной сфере;
) дать прогноз регулирующего воздействия нового Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (ФКС) в переходный период;
) рассмотреть были ли решены проблемы действующего законодательства в законе о ФКС, с помощью каких механизмов;
) дать общие рекомендации по устранению возможных «пробелов» в новом законе и дальнейшему реформированию системы закупок в России.
В процессе работы была применена совокупность теоретических и эмпирических методов. Прежде всего, это изучение нормативно правовых актов в сфере закупок, их сравнительный анализ, анализ правоприменительной практики, моделирование, статистические выкладки, количественная оценка и системный анализ исследуемых явлений и результатов.
Данная работа помимо введения и заключения состоит из трёх частей, в которых решаются поставленные ранее задачи. В первой части описывается оценка регулирующего воздействия 94-ФЗ: коллизии в заявленных целях закона, перечень лиц, деятельность которых регулируется данным законодательным актом, количественный подсчёт выгод и издержек, получаемых кругом заинтересованных лиц в результате применения 94-ФЗ, их сопоставление, а также описываются общие выводы и рекомендации по основным направлениям дальнейшего реформирования системы закупок.
Во второй части даётся прогноз регулирующего воздействия нового Федерального закона о ФКС в переходный период по тем же ключевым параметрам, что и 94-ФЗ, но с той лишь разницей, что в данном случае количественный анализ невозможен по всем пунктам. И в третьей части рассматривается, были ли решены проблемы действующего законодательства в законе о ФКС, с помощью каких механизмов, а также предлагаются рекомендации по устранению тех, «пробелов», которые ещё существуют в российском законодательстве о закупках.
Практическая применимость и значимость работы
заключается в том, что сравнительный анализ регулирующего воздействия
законодательных актов позволит оценить возможные выгоды и издержки принятия
нового закона для различных групп лиц, деятельность которых регулируется этим
законом, ещё на стадии разработки подзаконных актов и внедрения нового закона
для того, чтобы негативные последствия от неправильных решений не приводили к
разрушению всей закупочной системы страны.
Глава 1. Оценка регулирующего воздействия 94-ФЗ
Оценка регулирующего воздействия проводится в соответствии с Приказом Минэкономразвития РФ от 31.08.2010 N398 "Об утверждении Положения о Порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия" и порядком проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, утверждённым приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 9 ноября 2011 г. № 634.
При проведении оценки регулирующего воздействия основное внимание уделено следующим вопросам:
. Определение проблем, на решение которых направлено принятие Закона, соотношение установленных целей Закона и выявленных проблем, возможность решения существующих недоработок иными правовыми, информационными или организационными средствами.
. Определение и характеристика основных групп участников общественных отношений, интересы которых будут затронуты новым правовым регулированием. Обоснованность включения в число субъектов регулирования различных групп.
. Выявление и количественная оценка потенциальных выигрышей от применения Закона.
. Выявление положений закона, которые могут привести к существенным дополнительным издержкам осуществления экономической деятельности субъектами регулирования и иными затронутыми группами, количественная оценка таких издержек.
. Сопоставление выгод и издержек разных групп участников экономических отношений и общественных издержек и выгод.
. Определение положений Закона, которые должны быть скорректированы с учетом проведенной оценки регулирующего воздействия.
Рассмотрим теперь более подробно каждый из этих пунктов применительно к Федеральному Закону от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
.1. Цели закона.
Принятие 94-ФЗ в 2005 году было направлено на устранение существующих на тот момент проблем в закупочной системе страны. Прежде всего, проблема коррупции и сговора в отношениях между заказчиками и поставщиками или только между поставщиками для получения контракта. К тому же проблема отсутствия конкуренции, вследствие чего не было эффективных механизмов для экономии бюджетных средств. В целом необходимо было создать реально действующее законодательство, устанавливающее чётко регламентированные процедуры закупок, требования к поставщикам, обязанности и ответственность сторон. Необходимо было восстановить доверие к государственным органам, повысить мотивацию для участников и использовать государственный заказ как эффективный инструмент экономической политики.
В соответствии с п.1.ст.1. 94-ФЗ, в его цели входит обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.
Указанный в законе перечень целей является чрезмерно обширным и во многом внутренне противоречивым, больше похожим на задачи, поскольку цель закупок - обеспечение удовлетворения потребностей государственных и муниципальных заказчиков.