Цель «обеспечение единства экономического пространства» позволяет преодолеть множественность региональных и муниципальных норм размещения заказа и размытость федерального законодательства. Главное отягощение реализации этой, безусловно, правомерной цели закона - наличие неясности и коллизий в самом 94-ФЗ, множественность прочтения норм как в досудебном, так и в судебном обжаловании, фактическое манипулирование нормами заказчиками, поставщиками и контролирующими органами. Хотя в целом можно отметить достижение данной цели, она является слишком общей, не специфичной для данного Закона.
Остальные объявленные в законе цели можно рассмотреть в логической связке, поскольку достижение одной из них напрямую зависит от исполнения условий другой. Эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников требует выполнения двух необходимых условий - усилий заказчика по организации закупок и развитого предложения объекта закупки. Условия предложения частично являются объективной характеристикой рынка, но частично - результатом конкуренции. В свою очередь, конкуренция на стороне предложения зависит от возможностей всех потенциальных конкурентов предлагать покупателю лучшие условия. В этом контексте развитая добросовестная конкуренция способствует эффективности закупок. Условием конкуренции служит отсутствие ограничений участия потенциальных поставщиков в закупке, в том числе со стороны непрозрачности.
Таким образом, можно увидеть взаимосвязь сразу трёх целей - эффективности расходования средств бюджета, развития добросовестной конкуренции и расширение возможностей для участия физических и юридических лиц.
В целом проблему эффективности закупочных процедур можно рассматривать с двух позиций. Представители ФАС делали акцент на экономии бюджетных средств в результате снижения цен на торгах за счет внедрения формализованных процедур размещения госзаказов, предусмотренных 94-ФЗ. Представители госзаказчиков говорили о систематических проблемах, связанных с обеспечением качества закупок, включая исполнение контрактов, срыв сроков, низкое качество товаров, работ и услуг, которые поступают по госконтрактам от поставщиков, отобранных по процедурам 94-ФЗ. По их мнению, закон не позволяет полностью учитывать квалификацию и деловую репутацию поставщиков. В результате у заказчиков возникают проблемы, так как их основная деятельность и выполнение ими своих функций в существенной мере зависят от своевременных и качественных поставок по госзаказам.
Выделяют ещё одну существенную проблему, которая мешает достижению целей законодательства. Она связана с тем, что в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса все запланированные закупки необходимо проводить в течение календарного года. Средства, выделенные данной организации и неизрасходованные ею до конца календарного года, должны быть возращены в бюджет. При этом она может столкнуться с сокращением бюджетного финансирования в следующем периоде, так как «неосвоение средств» вышестоящие инстанции обычно воспринимают как свидетельство неэффективности данной бюджетной организации и ее руководителей. Как следствие, руководители бюджетных организаций заключают неформальные договоренности с поставщиками, не выполнившими свои обязательства: госконтракты закрывают и оплачивают в текущем году под обещания устранить недоработки или допоставить соответствующие товары и услуги в начале следующего года. Очевидно, что такие неформальные договоренности создают питательную почву для коррупции.
Данную проблему называют «эффектом IV квартала», поскольку именно в этот период из-за необходимости закрыть действующие госконтракты добросовестным заказчикам сложнее воздействовать на поставщиков, а для недобросовестных поставщиков, напротив открываются широкие возможности оппортунистического поведения и давления на заказчиков. Вследствие чего возникают коллизии сразу по двум целям - экономия бюджетных средств и предотвращение коррупции.
Решение задачи повышения эффективности за счет развития конкуренции может быть результативно достигнуто с помощью широкого круга инструментов. Если заказчик действует в конкурентных условиях, то он объективно заинтересован в повышении эффективности закупок, поскольку они позволяют снижать издержки, а, следовательно, повышать конкурентоспособность и экономию бюджетных средств. Главными инструментами повышения эффективности закупок служит правильная организация полномочий по планированию и осуществлению закупок - квалификация и добросовестность ответственного лица, подкрепленная стимулирующими условиями контракта и внутренним контролем его деятельности.
Поскольку развитие конкуренции является необходимым условием повышения эффективности, то также следует обеспечить беспрепятственный доступ любого лица, имеющего возможности выполнения условий контракта к состязательному процессу. Тем не менее, несмотря на тот факт, что данное предложение преследует позитивные цели, его положительный эффект проявится в полной мере только в условиях «идеального» рынка, т.е. на нём представлены «атомизированные» фирмы, однородный товар, отсутствие асимметрии информации, добросовестная конкуренция и отсутствие заинтересованности в личной выгоде у участников.
Так как данный рынок является скорее теоретической моделью, чем реальностью, то расширение числа участников необязательно приведёт к увеличению добросовестной конкуренции. Тем не менее, законодательно был установлен закрытый перечень критериев, на основании которого осуществляется допуск поставщиков. К положительным моментам данной нормы можно отнести то, что была ограничена возможность «заточки» требований под определённого поставщика, хотя, в тоже время, не только был открыт доступ и для недобросовестных поставщиков, но и при этом не учитывается специфика закупаемой продукции.
В данной ситуации возникают благоприятные условия для развития коррупции в закупочной деятельности. Для её предотвращения и служат такие цели как развитие конкуренции и обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов. По данным центра антикоррупционных исследований и инициатив «Transparency International», воздействие коррупции составляет в среднем 10-25%, а в некоторых случаях достигает 40-50% от общей стоимости заключаемого контракта. Борьба с коррупцией в данной сфере затрудняется комплексностью государственных закупок, а в условиях ограниченной прозрачности закупочного цикла трудно выявить правонарушения на начальных этапах, хотя риск возникновения коррупции существует на каждой из стадий.
Несмотря на то, что повышение прозрачности направлено на борьбу с коррупцией, об однозначности эффекта применения данной меры сказать нельзя. Существует ряд работ, в которых показывается обратный эффект от повышения прозрачности. Например, Стинглер (1964) утверждал, что прозрачность процессов государственных закупок облегчает существование картельного сговора, так как в данном случае можно быстро выявить и наказать дезертирующие фирмы.
В работе «Руководство по закупкам» Густаво Пига показывает механизм взаимосвязи прозрачности и коррупции: «Прозрачность рынка облегчает существование сговоров, поскольку отклонения от соглашения становится легко обнаружить конкурентам и они оперативно могут принять ответные меры. Таким образом, сговор становится легче поддерживать, когда цены легко наблюдаемы».
Таким образом, достижение цели не всегда приносит положительные результаты. Тем не менее, несмотря на неоднозначность положительного эффекта от повышения прозрачности, в России существуют определённые сложности с открытостью и прозрачностью госзакупок, трудности при нахождении необходимых данных для анализа функционирования системы. Для подобного анализа логично было бы использовать данные о закупках, размещаемые на портале www.zakupki.gov.ru. На портале можно найти информацию о конкретном поставщике или заказчике, а также о конкретной закупке, но нельзя получить данные для простых аналитических операций (включая расчет средних цен по однородным товарам), а также об условиях закупок для групп товаров. С начала 2011 г. на обновленной версии портала, наконец, появились работающие функции поиска, однако систематический анализ данных по-прежнему не возможен.
В итоге, можно наблюдать, что ни одна из
поставленных целей не достигается в полной мере, кроме единства экономического
пространства, хотя данную цель сложно назвать специфичной для этого
законодательно акта. Ни экономия бюджетных средств, ни развитие конкуренции, ни
обеспечение прозрачности, ни предотвращение коррупции не достигается в рамках
94-ФЗ. Расширение возможностей для участия в размещении заказов и
совершенствование деятельности заказчиков также нуждается в дополнительной
доработке. Поскольку в первом случае, не созданы барьеры для участия
недобросовестных поставщиков и не учитывается специфика закупаемой продукции, а
во втором случае, излишняя бюрократизация и дороговизна закупочных процедур в
случае небольших контрактов, порождает больше издержек, чем выгод.
.2 Основные группы, интересы которых
затрагиваются правовым регулированием, предусмотренным в Законе
Основными группами участников, положение которых затронуто новым регулированием, являются:
Государственные и муниципальные органы власти, на которые распространяется действие Закона (субъекты регулирования);
Фактические и потенциальные поставщики компаний, на которые распространяется действие закона.
Покупатели продукции и услуг компаний, на которые распространяется действие Закона, включая государство как покупателя;
Потребители закупаемой продукции;
Иные заинтересованные лица.
1.2.1 Государственные и муниципальные заказчики
В соответствии с п.1.ст.4 94-ФЗ субъектами регулирования выступают соответственно:
государственные органы (в том числе органы государственной власти);
органы управления государственными внебюджетными фондами;
органы местного самоуправления;
казенные учреждения;
иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.
Иными заказчиками выступают бюджетные учреждения при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения.
Количественную оценку субъектов заказа можно представить примерно. В России в 2011 году, по словам Э.С.Набиуллиной - на тот момент министра экономического развития РФ, насчитывается более 300 000 разрозненных государственных и муниципальных заказчиков, от лица которых ежегодно заключаются миллионы контрактов. Для оценки выгод и издержек применения Закона принципиальное значение имеет однородность/неоднородность субъектов регулирования, поскольку существенно различаются стоимость и количество заключаемых ими контрактов.
Данная группа субъектов регулирования играет
большую роль, так как именно государственные и муниципальные заказчики
определяют основные запросы населения, формируют планы-графики заказов, готовят
конкурсную документацию, осуществляют торги и заключают контракты. Насколько
правомерна и профессиональна деятельность заказчиков во многом зависит
эффективность функционирования всей закупочной системы страны.
1.2.2 Поставщики продукции, работ и услуг для компаний
Еще одна группа, затрагиваемая регулированием - поставщики компаний-субъектов регулирования. Их количественную оценку определить сложно, поскольку число потенциальных и действительно желающих принять участие закупках существенно различается. Точный перечень компании, которые являются потенциальными поставщиками по закупкам, регламентируемых нормами 94-ФЗ, составить затруднительно. Но исходя из того, что в перечень объектов регулирования законодательства попадает значительное число заказчиков, осуществляющих разнообразные виды деятельности, можно предполагать, что число и разнообразие поставщиков будет не меньшим. По экспертным оценкам, в федеральных органах власти число товарных позиций, закупаемых ежегодно, может достигать 40-60 тыс. наименований. О разнообразии закупок, а, следовательно, и их поставщиках, можно судить по информации из планов закупок.
Поставщики, как потенциальные, так и фактические
также во многом определяют эффективность функционирования системы закупок. Так
как, в конечном счёте, они определяют, участвовать или нет в торгах, насколько
они заинтересованы в заказе, будут ли действовать по правилам, установленным
законом, и насколько качественно будет исполнен контракт с соблюдением сроков.
1.2.3 Покупатели и потребители товаров заказчиков, подлежащих регулированию в соответствии с Законом
Количество покупателей, как и количество поставщиков, довольно сложно оценить. К ним относятся сами государственные и муниципальные заказчики, закупающие различные наименования продукции для собственных нужд ведомств. Потребители государственных и муниципальных услуг, для которых и производятся закупки, а это может быть всё население, пользующееся услугами государства. Они также относятся к заинтересованным лицам, поскольку именно эта группа несёт риски по качеству, а государство при этом теряет деньги и репутацию. Интересы потребителей представляет государство в лице аудитора Счётной Палаты, организации, принимающие оборудование на баланс, а также иные представители общественности. В российском законодательстве о закупках, так же как и в Гражданском кодексе, очень слабо представлены интересы данной группы.
Таким образом, регулирование закупочной деятельности заказчиков оказывает косвенное влияние не только на объекты регулирования 94-ФЗ, но и огромное число контрагентов, являющихся покупателями и потребителями произведенных ими товаров/услуг/работ, включая коммерческие и некоммерческие организации, государственные органы, население.
От того, насколько эффективно функционирует
система закупок, зависит как деятельность ведомств, выступающих покупателями,
так и удовлетворённость всего населения в качестве тех услуг, которые ему
оказывает государственно, а, следовательно, социально-политический климат в
стране.
1.2.4 Иные заинтересованные лица
К данной категории можно отнести участников, которые в обычных обстоятельствах не попадают в сферу регулирования 94-ФЗ, так как не могут принять участия в торгах по финансовым, технологическим и иным причинам. В данную категорию следует отнести, прежде всего, предприятия малого бизнеса (чьи закупки составляют определённую долю в общем госзаказе), компании, занимающиеся разработкой передовых технологий или производящие экологически чистую продукцию, чьё производство требует значительных затрат, прежде всего, на разработку. Хотя предоставление определённых квот для закупок у данных организаций идёт в разрез с принципами и целями 94-ФЗ, тем не менее, это важный компонент. Поскольку закупки являются не только инструментом экономической, но и социальной, инновационной, экологической и других политик, то стимулирование подобного рода предприятий окажет благотворный эффект на экономику страны в целом.
.3 Возможные выигрыши от использования формализованной
процедуры закупок
Регулирования является оправданным, если ожидаемые выигрыши от его введения превышают ожидаемые издержки. Любое регулирование имеет перераспределительные последствия, таким образом, всегда существуют как группы, для которых баланс выгод и издержек от введения регулирования является положительным, так и группы, для которых подобный баланс является отрицательным. В случае если суммарные выигрыши всех затронутых групп превосходят суммарные издержки, регулирование является общественно-эффективным.