Дипломная (вкр): Законодательство Российской Федерации о закупках в период 1997-2012 гг.

В данном разделе дается оценка возможных выигрышей от введения 94-ФЗ. Выигрыши могут возникнуть у любой группы, интересы которой затрагиваются правовым регулированием, предусмотренным в Законе. При оценке выигрышей различных групп и потенциального роста общественного благосостояния необходимо принимать во внимание два эффекта: эффект перераспределения и эффект дополнительного чистого выигрыша.

Для поставщиков эффект перераспределения состоит в том, что выигрыши от одной группы поставщиков переходят к другой группе (от потенциально неэффективных, с точки зрения требований 94-ФЗ, поставщиков, к потенциально эффективным, которые должны выиграть в результате конкуренции). Эффект дополнительного чистого выигрыша возникает только в том случае, когда выигравшие в конкуренции новые поставщики фактически являются более эффективными, чем предшествующая группа. Только этот чистый выигрыш должен учитываться при определении выигрышей от принятия закона. Чистый выигрыш, в свою очередь, распределяется между двумя группами: часть его превращается в чистый выигрыш подлежащих регулированию заказчиками, осуществляющими закупки в соответствии с требованиями законодательства. Часть чистого выигрыша остается дополнительной прибылью более эффективных поставщиков, участвующих в закупке.

В том случае, если улучшение условий договоров происходит исключительно за счет конкуренции, притом, что новые конкуренты не обладают преимуществом в издержках по сравнению с предыдущими поставщиками, чистые выигрыши возникают только за счет увеличения объема спроса благодаря снижению цены. Эта часть выигрыша отражена на рисунках площадью трапеции D+В. Эта величина тем выше, чем более эластичным является спрос. В свою очередь, величина фигуры А будет в этом случае отражать эффект перераспределения выигрыша между покупателями и поставщиками, который сам по себе не повышает общественное благосостояние.

Рис.1 Влияние конкуренции на благосостояние участников.

Выигрыши общества от проведения закупочной процедуры: случай отсутствия преимущества в издержках. Пусть проведение закупочной процедуры приводит к понижению цены контракта с Р0 до Р1, при отсутствии у выигравшей компании преимущества в издержках. В этом случае изменение благосостояния состоит из следующих компонентов:

Для покупателя: А - дополнительный выигрыш покупателя при данном объеме закупки, D - дополнительный выигрыш покупателя благодаря увеличению объема закупки;

Для предыдущего поставщика: А+ С - сумма потерянного выигрыша;

Для нового поставщика: С+В - сумма приобретенного выигрыша.

С точки зрения общества: А+С - перераспределительный эффект, не меняющий благосостояние+D - увеличение общественного благосостояния.

Ситуация меняется, если изменившиеся процедуры закупок привлекают на рынок более эффективных поставщиков (рис. 2). Дополнительный компонент чистого выигрыша отражен площадью фигуры B2. Величина этого выигрыша тем выше, чем выше преимущество лучшей группы поставщиков по сравнению с предшествующими поставщиками, и чем многочисленнее эта группа поставщиков.

Q, количество

Рис.2. Влияние эффективной конкуренции на благосостояние участников.

Выигрыши общества от проведения закупочной процедуры: случай преимущества нового поставщика в издержках. Пусть проведение закупочной процедуры приводит к понижению цены контракта с Р0 до Р1, при том, что новый поставщик обладает преимуществом в издержках (С0 по сравнению с С1). В этом случае изменение благосостояния состоит из следующих компонентов:

Для покупателя: А- дополнительный выигрыш покупателя при данном объеме закупки, D - дополнительный выигрыш покупателя благодаря увеличению объема закупки;

Для предыдущего поставщика: А+ С - сумма потерянного выигрыша;

Для нового поставщика: С+В1+В2 - сумма приобретенного выигрыша.

С точки зрения общества: А+С - перераспределительный эффект, не меняющий благосостояние+В1+В2 - увеличение общественного благосостояния.

Таким образом, видно, что общество в целом выигрывает от конкуренции, когда увеличение количества добросовестных участников создаёт стимулы для снижения издержек. В то время как поставщики, оказавшиеся неэффективными, теряют определённую часть своего выигрыша, а выигрыш новых поставщиков тем выше по сравнению с действующим, чем выше ожидаемая доля дополнительного выигрыша, остающаяся в его распоряжении.

Если изменение системы закупок приводит к повышению их эффективности (как снижению затрат на достижение данного результата), при прочих равных это ведет к снижению издержек заказчика, снижение издержек должно переходить в более низкие цены для покупателей (в этом состоит так называемый эффект переноса, pass-through-effect).Величина эффекта переноса - в какой пропорции снижение издержек влияет на назначаемые продавцами цены - зависит от многих факторов, в том числе и от интенсивности конкуренции между продавцами, и от доли продавцов, затронутых снижением издержек.

Можно постараться количественно оценить перераспределительные эффекты и прирост общественного благосостояния от внедрения формализованной процедуры закупок.

В качестве базовой оценки экономии в сфере государственных закупок на основе статистических данных по закупкам, представленных Министерством экономического развития и Росстатом, можно представить следующую таблицу.

Таблица 1 Статистические данные по закупкам

Таким образом, можно заметить, что происходит постоянный рост расходов на государственные закупки, который хотя частично и можно объяснить инфляцией, но, тем не менее, полностью ей обосновать нельзя.

Согласно данным Центра развития НИУ ВШЭ экономия в сфере государственных закупок в 2010 году принимается 4,7% от размера госзаказа. При общем объеме закупок в 10,3 трлн.руб. и 70% доле в закупках тех, для кого нет рыночных стимулов к экономии (43% - у единственного поставщика, 27% - несостоявшиеся торги), но одновременно - существует значительная потенциальная конкуренция на стороне закупок, - общая экономия составит 45,4 млрд. руб.

Помимо явных выгод можно выделить ещё неявные преимущества и сокращение затрат от введения закона. Прежде всего, введение единых правил размещения заказа для всех уровней власти значительно упростило взаимодействие внутри властной иерархии, сократив, таким образом, транзакционные издержки на согласование. Также унифицированные процедуры способствовали сокращению времени, затрачиваемого на подготовку документацию и организацию закупочных процедур. Обязательность публикации информации о предстоящих торгах на едином портале закупок уменьшило затраты компаний на поиск информации. Введение запрета на подтверждение правоспособности и квалификации для поставщиков и закрытого перечня критериев отбора смягчило бюрократическое бремя и создало возможности для развития конкуренции.

Таким образом, использование формализованных процедур закупок может приводить к выигрышам, как отдельных заинтересованных групп, так и общества в целом. Однако необходимо сопоставление издержек и выгод.

1.4 Положения Закона, которые могут привести к дополнительным издержкам участников хозяйственной деятельности

Так как состав субъектов регулирования является весьма неоднородным, соответственно неоднородными будут и последствия применения 94-ФЗ. В данном разделе будут выделены требования, которые приводят к росту издержек субъектов хозяйственной деятельности, а в последующих проанализировано потенциальное соотношение издержек и выгод применения данных положений к различным группам субъектов регулирования. Определенная часть действий не зависит от вводимых законодательных требований и вызвана самой необходимостью организации и проведения закупок.

1.4.1 Разработка документации

В данный вид расходов включаются издержки по формированию заявки, изучению ситуации на рынке, подготовку конкурсной документации, формирование перечня критериев отбора поставщиков, размещение плана закупок задолго до их проведения и прочий документооборот.

Как показывает опыт применения 94-ФЗ подготовка необходимой документации и соблюдение всех необходимых процедур не является простой задачей: в рамках мониторинга исполнения 94-ФЗ было проанализировано около 21 тыс. документов по открытым конкурсам, аукционам и котировкам, завершенных в 2007 году федеральными органами исполнительной власти. Результаты показали, что около половины документов не соответствовало требованиям закона: по проведенным конкурсам - 58%, по аукционам - 50%, по процедуре запроса котировок - 35%.

1.4.2 Оценка издержек введения Закона 94-ФЗ в действие.

Применение 94-ФЗ порождает издержки для субъектов, попадающих под его действие, а также других участников закупочного процесса. Разного рода издержки имеют место на всех этапах осуществления закупки, а также после ее проведения. Приведенные ниже оценки подготовлены исходя из стандартного для оценок регулирующего воздействия предположения, что все субъекты, на которых распространяется действие Закона, скрупулезно соблюдают его требования. При этом полученные оценки отражают минимальную границу издержек, поскольку учитывают только те затраты, которые можно оценить в явном виде.

Оценка введения в действие Закона складывается по крайней мере из пяти компонентов:

Подготовка конкурсной документации;

Обучение персонала, ответственного за подготовку и планирование закупок;

Внедрение IT-системы, обеспечивающей оперативное соответствие между планированием хозяйственной деятельности и планированием закупок;

Проведение торгов, оценка заявок, подписание контрактов;

Вероятные судебные издержки в случае жалоб со стороны поставщиков.

Издержки контроля деятельности заказчика со стороны государства.

Несмотря на то, что конкурсная документация, извещение и прочие документы унифицированы, тем не менее, подготовка документации и проведение торгов в строгом соответствие 94-ФЗ каждый раз требует времени, что соответственно порождает издержки. Данный вид издержек можно оценить с помощью денежной суммы, выплачиваемой работникам за подготовку документации. Но сделать это крайне сложно, так как нет даже приблизительной оценки числа сотрудников, занимающихся этим видом деятельности.

Обучение персонала, способного осуществлять закупочную деятельность, повышение его квалификации тоже требует материальных затрат, вследствие чего заказчик несёт дополнительные издержки. По данным сайтов Института госзакупок, учебно-методического центра Столичные тендеры, Ассоциации Электронных торговых площадок, Института управления закупками и продажами им. А.Б.Соловьева НИУ ВШЭ обучение составляет в зависимости от продолжительности, уровня квалификации подготовки, очного/дистанционного обучения, федерального/муниципального уровня в пределах от 10 тыс./чел. при дистанционном обучении до 135 тыс/чел. при профессиональной переподготовке. В Москве в среднем обучение одного сотрудника обойдётся в 22,5 тыс./человека.

Можно консервативно предположить, что в небольшом ведомстве обучение должны пройти два-три сотрудника, ответственные за организацию закупок, в крупной департаменте число обучающихся сотрудников может исчисляться десятками (если закупки децентрализованы по территориальным подразделениям, отделам и управлениям). Эта оценка весьма консервативна в силу объективно существующей проблемы текучести кадров: никто не гарантирует, что прошедший обучение сотрудник завтра не уволится. Таким образом, обучение составит в пределах от 67,5 тыс. для небольшого ведомства до 1125 тыс. для крупного департамента (примерно 50 сотрудников, занимающихся закупками). С учётом того, что в стране более 300 000 государственных и муниципальных заказчиков, то сумма обучения персонала составит от 202,5 тыс. до 3375,000 тыс. рублей.

Третьим важным компонентом затрат на применение Закона в действие являются затраты на поддержание специализированной IT-системы, которая связывала бы процессы долгосрочного планирования закупок. По сравнению с функционалом используемых программных решений, соответствующая требованиям Закона информационная система должна обладать широким кругом дополнительных характеристик. Во-первых, должен обслуживаться процесс долгосрочного планирования закупок, связанный с долгосрочным планированием деятельности, с предусмотренными корректировками. Во-вторых, планы закупок по объему должны быть увязаны с требованиями к поставщикам данных закупок, которые должны лечь в основу конкурсной документации. В-третьих, поскольку результаты закупок должны быть представлены в соответствии с требованиями 94-ФЗ на сайте, программный продукт должен обеспечивать и этот информационный модуль, который также обладает определенной спецификой, поскольку мало кто из покупателей согласится, чтобы формат внутренней отчетности о закупках был доступен для любого внешнего наблюдателя.

Разброс оплаты по вакансиям специалистов отделов IT существенно выше и больше зависит от географии - от 15 тыс. для специалистов без опыта работы в г.Пенза до 100 тыс. для сотрудника отдела IT c опытом работы 3-6 лет в г.Москва. Типичный уровень (медианный) уровень заработной платы можно принять на уровне 30-40 тыс.руб. Затраты работодателя на привлечение дополнительных работников необходимо скорректировать с учетом страховых взносов в государственные внебюджетные фонды.

Предположим, что в среднем соблюдающая нормы Закона заказчик вынужден увеличить штат сотрудников подразделения закупок на двух человек с заработной платой (с учетом платы во внебюджетные фонды) 40-50 тыс.руб. в месяц. В этом случае дополнительные расходы госзаказчика на соблюдение Закона составят от 152 млрд. до 302 млрд. руб. ежегодно.

Четвёртый вид издержек связан непосредственно с проведением торгов. Сюда включается следующие виды издержек:

Затраты на организацию конкурсной процедуры;

Затраты на оценку поступивших заявок и подготовку протоколов, в том числе услуги экспертов;

Затраты на подготовку и размещение информации о проведенных закупках и заключенных договорах на сайте.

Данный вид издержек также можно оценить в денежном выражении суммы выплат сотрудникам, занимающихся организацией и проведением торгов. Как альтернатива данному виду издержек является закупка у единственного поставщика, однако, в данном случае не происходит снижение начальной максимальной цены контракта, что в случае крупных закупок не всегда может быть рентабельно. Тем не менее, закупка у единственного поставщика сокращает временные издержки, которые возникают при проведении конкурсных процедур, что с учётом возможности возникновения несостоявшегося конкурса, включает в себя расходы на проведение повторной конкурентной процедуры.

Пятый вид затрат связан с судебными издержками, которые несут заказчики, в случае разбирательства по нарушениям при подготовке документации, проведении торгов, отборе и оценки заявок и заключении контракта.