Как показывает практика, коррупционные риски сегодня в большей мере сосредоточены на стадии планирования закупок, исполнения контрактов и приемки закупаемых товаров, работ и услуг. Поэтому одной из самых важных мер по предотвращению развития коррупции, внесённой в закон о ФКС, является регламентация не только стадии размещения заказа, но и всего закупочного цикла, чтобы не оставить областей деятельности исключительно на усмотрение заказчика.
Помимо всего прочего, существует ещё одна важнейшая задача, которую должны решать государственные и муниципальные закупки - стимулирование развития экономики страны, инноваций, энерго- и природосберегающего производства, привлечение малого и среднего бизнеса.
Поскольку закупки по своей сути - государственные инвестиции, необходимо разработать и использовать механизм предоставления этих инвестиций в качестве стимула развития бизнеса и привлечения его для реализации социальных и экологических программ. Таким образом, государственные закупки должны стать, с одной стороны, действенным инструментом поддержки добропорядочного бизнеса, который тратит на развитие страны не только средства полученного контракта, но и свою прибыль, вкладывается в свое развитие, реализует за счет прибыли инновационные, социальные и экологические программы.
С другой стороны, государственные закупки будут барьером, препятствующим проникновению на государственный рынок рейдеров, однодневок, поставщиков, не занимающихся развитием и оптимизацией производства.
Для стимулирования участия бизнеса в подобного рода программах в законе было разработано несколько механизмов. Во-первых, поставщики, предлагающие инновационную продукцию, использующие в производстве энерго- и прородосберегающие технологии получают преимущество при оценке заявок. Выделение определённой доли в общей совокупности заказа для участников малого и среднего бизнеса, некоммерческих организаций, имеющих социальную направленность, поможет не только развить данный сектор экономики, но и обеспечить население необходимыми товарами, работами и услугами с привлечением бизнес-организаций. Также стимулирующее воздействие на национальную экономику окажет предоставление преференций отечественным производителям.
Рекомендации.
Несмотря на большую работу, проделанную разработчиками закона о Федеральной Контрактной Системе, предложенным им механизмам по борьбе с недостатками предыдущего законодательства, существуют ещё направления деятельности по доработке законодательства. Прежде всего, это более детальная методологическая и организационная проработка специальных нормативных актов, дополняющих вновь принятое законодательство. Она включает в себя разработку национальных стандартов соответствия государственных и муниципальных заказчиков при их обучении, повышении квалификации, профессиональной переподготовке. Также критерии обоснования предоставления преференций отечественным производителям, стандарты оценки и индикаторы качества выполнения своих обязанностей государственными заказчиками при проведении внутреннего и внешнего аудита и контроля. Введение закрытого перечня случаев обоснованности жалоб со стороны поставщиков, для предотвращения излишних внеплановых проверок, влекущих значительные издержки контроля. Более того, необходимо проработать матрицу ответственности участников закупочного цикла на каждой его стадии для недопущения излишней забюрократизированности и согласования последовательных процедур. При этом следует ввести страхование ответственности заказчика.
Привлечение экспертов и специализированных организаций, хотя и создаёт определённые преимущества, также требует дополнительного внимания, так как на данный момент нет общепринятой практики использования услуг специалистов, критерии их отбора, полный перечень обязанностей, ответственность, оплата, гарантии и т.д.
Будет разумным на примере западных стран и США с развитой системой организации закупок ввести институт контрактного офицера, как третьего лица - госрегулятора - во взаимоотношения между заказчиком и поставщиком. Его непосредственные функции будут включать представление интересов заказчика, администрирование контракта и досудебное урегулирование конфликта. Данный механизм позволит не только снизить издержки контроля, но и сократит уровень коррупции, так как увеличение количества заинтересованных сторон с разными интересами сделает затруднительным возможность сговора.
Также актуальным будет вопрос распределения полномочий по контролю между исполнительными (ФАС) и судебными и представительными (Счётная Палата) органами власти, поскольку снизит монополию одной ветви власти в данной сфере и вероятность злоупотребления полномочиями.
Более того, необходимо наладить функционирование целостной системы как одного из принципов нового федерального закона, согласовать общественные и государственные нужды, установить межведомственное взаимодействие в рамках закупочной сферы, чтобы не происходило разрозненное распределение денег по ведомствам для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а осуществлялось комплексное выполнение государственных программ и политик.
Таким образом, можно сделать вывод, что,
несмотря на большую проделанную работу, законодателям ещё предстоят различные
доработки и исправления недостатков нового закона, которые проявят себя
непосредственно на практике. Тем не менее, первый шаг в становлении новой
системы осуществления закупок, более адаптированной к запросам и реалям
времени, уже сделан.
Заключение
Подводя итог проделанной работы, хотелось бы отметить, что, несмотря на принятие закона о ФКС, тема реформирования законодательства в сфере государственного и муниципального заказа вызывает активные обсуждения. Исследователи, заказчики и поставщики расходятся во мнениях на то, что к каким последствиям приведут грядущие перемены. Обращаясь непосредственно правоприменительной практике действующего 94-ФЗ можно сделать следующие выводы.
Во-первых, в отношении соответствия целей практике 94-ФЗ, указанный в законе перечень целей является чрезмерно обширным и во многом внутренне противоречивым, больше похожим на задачи, носит больше декларативный характер. Единственная цель «обеспечение единства экономического пространства» имеет реальную применимость, но не является специфичной для данного закона. Ни экономия бюджетных средств, ни развитие конкуренции, ни обеспечение прозрачности, ни предотвращение коррупции не достигается в рамках 94-ФЗ. Расширение возможностей для участия в размещении заказов и совершенствование деятельности заказчиков также нуждается в дополнительной доработке.
В качестве лиц, чья деятельность регламентируется действующим законодательством, можно выделить: государственных и муниципальных заказчиков, потенциальных и фактических поставщиков, покупателей товаров, работ и услуг и иные заинтересованные лица.
Во-вторых, выделяют явные и неявные выгоды от действия 94-ФЗ. К явным выгодам можно отнести экономию бюджетных средств в результате конкурентных процедур, которая, по данным 2010 года, составила 45,4 млрд. руб. Также как показано ранее, общественное благосостояние в целом растёт при увеличении добросовестной конкуренции, когда каждый последующий поставщик имеет преимущество перед конкурентами, увеличивая, таким образом, эффективность и стимулируя своих оппонентов к поиску ещё более эффективных способ осуществления своей деятельности для получения государственных и муниципальных заказов.
Помимо явных издержек выделяют ещё и неявные преимущества, ведущие к сокращению расходов, но которые сложно оценить в денежном выражении: унифицированные правила проведения процедур значительно упростили взаимодействие внутри властной иерархии, сократив, таким образом, транзакционные издержки на согласование. Также унифицированные процедуры способствовали сокращению времени, затрачиваемого на подготовку документацию и организацию закупочных процедур. Обязательность публикации информации о предстоящих торгах на едином портале закупок уменьшило затраты компаний на поиск информации. Введение запрета на подтверждение правоспособности и квалификации для поставщиков и закрытого перечня критериев отбора смягчило бюрократическое бремя и создало возможности для развития конкуренции.
В-третьих, в качестве основных видов издержек можно выделить:
Подготовка конкурсной документации;
Обучение персонала, ответственного за подготовку и планирование закупок;
Внедрение IT-системы, обеспечивающей оперативное соответствие между планированием хозяйственной деятельности и планированием закупок;
Проведение торгов, оценка заявок, подписание контрактов:
Затраты на организацию конкурсной процедуры;
Затраты на оценку поступивших заявок и подготовку протоколов, в том числе услуги экспертов;
Затраты на подготовку и размещение информации о проведенных закупках и заключенных договорах на сайте.
Вероятные судебные издержки в случае жалоб со стороны поставщиков.
Издержки контроля деятельности заказчика со стороны государства.
В денежном выражении данный издержки по приблизительным подсчётам составляют 155,7 - 313,5 млр. руб. Итого, от действия Закона получаем чистые потери от введения закона в пределах 110,6 - 266,1 млрд. рублей, это только та часть суммы соотношения выгод и издержек, которую можно оценить в денежном выражении, и по которой есть официальные данные.
Таким образом, в качестве общих рекомендаций для повышения эффективности законодательства можно выделить следующие: во-первых, регламентация всего закупочного цикла для уменьшения возможных лазеек в законе, а, следовательно, снижение вероятности коррупции и повышения эффективности. Во-вторых, большее внимание уделить требованиям к профессиональной квалификации и аттестации служащих государственного и муниципального заказчика для предотвращения ошибок при подготовке документов, проведение конкурентных процедур и определении победителя, что позволит сократить количество жалоб от поставщиков, а, следовательно, внеплановые проверки контролирующих органов и издержки контроля. В-третьих, необходима больше проработанная методологическая основа для определения начальной максимальной цены контракта, обоснования предмета и способа закупки. В-четвёртых, особое внимание стоит уделить становлению государственных и муниципальных закупок как инструмента экономической политики для стимулирования развития инноваций, энерго- и приросберегающей продукции, предприятий малого и среднего бизнеса, некоммерческих организаций и всей экономики страны в целом. В-пятых, необходимо уделить внимание вопросу централизации государственных и муниципальных заказчиков для сокращения транзакционных издержек и нормирования заказа для прекращения практики закупки товаров, работ и услуг для внутренних нужд ведомств, обладающих излишними потребительскими свойствами или являющиеся предметами роскоши. И в качестве последней рекомендации можно выделить - устранение в новом законе о ФКС закупок «IV квартала», так как они создают благоприятные условия для роста коррупции и различных злоупотреблений в закупочной сфере, а, следовательно, снижают эффективность всей системы.
Вступление в силу нового Федерального закона о ФКС, хотя и направлено на улучшение существующего положения в сфере закупок, тем не менее, накладывает дополнительные издержки на основные группы лиц, чья деятельность будет регулироваться, в первую очередь на госзаказчиков. Прежде всего, увеличились транзакционные издержки, так закон о ФКС регламентирует весь закупочный цикл (составление плана-графика, обоснование начальной максимальной цены контракта, привлечение экспертов для закупки технически сложной продукции, пошаговый мониторинг, аудит и т. д.). Дополнительных затрат потребует разработка и функционирование единой информационной системы, а также наём дополнительных сотрудников IT-отдела. К возможным выигрышам от введения нового закона можно отнести увеличение вероятности закупки качественной продукции с установленные сроки, поскольку теперь регламентирован каждый шаг закупочного цикла, привлекаются при необходимости эксперты, и проводится пошаговый мониторинг и аудит.
Тем не менее, несмотря на многочисленные преимущества от вступления нового закона в силу, в переходный период, на мой взгляд, издержки значительно превысят выигрыши. Так как разработка единой информационной системы и обучение большого количества заказчиков требует значительных материальных средств. Тем не менее, со временем по мере вступления в силу положений ФКС количественное соотношение выигрышей должно вырасти, вследствие действия механизмов повышения эффективности предложенных в Законе.
Для устранения существующих в действующем законодательстве «пробелов» было предложено разработчиками ряд механизмов. Прежде всего, для повышения эффективности функционирования системы закупок, повышения экономии бюджетных средств и сокращения расходов бюджета закон вводит обязательное обоснование начальной максимальной цены контракта, предмета закупки, централизацию закупочной деятельности для сокращения транзакционных издержек, а также нормирование госзаказа. Для повышения конкуренции, а, следовательно, вероятности экономии бюджетных средств, были разработаны дополнительные конкурентные процедуры, сокращено количество случаев закупки у единственного поставщика и прописаны более ясные «правила игры» на всех этапах закупочного цикла. Для предотвращения коррупции, многочисленных жалоб и поставки некачественных товаров с нарушением сроков в новом законе о ФКС был введён пошаговый мониторинг, аудит, устранены закупки «IV квартала», привлекаются эксперты при составлении документации и отборе поставщиков, большое внимание уделяется профессионализму самого заказчика. Конечно, данные механизмы необходимо рассматривать в совокупности, так как цели, заявленные в законе, взаимосвязаны и носят комплексный характер.
В качестве общих рекомендаций по устранению возможных «пробелов» в новом законе и дальнейшем реформированию системы закупок в России можно выделить следующие. Во-первых, более детальная методологическая и организационная проработка специальных нормативных актов, дополняющих вновь принятое законодательство. Она включает в себя разработку национальных стандартов соответствия государственных и муниципальных заказчиков при их обучении, повышении квалификации, профессиональной переподготовке. Также критерии обоснования предоставления преференций отечественным производителям, стандарты оценки и индикаторы качества выполнения своих обязанностей государственными заказчиками при проведении внутреннего и внешнего аудита и контроля. Введение закрытого перечня случаев обоснованности жалоб со стороны поставщиков, для предотвращения излишних внеплановых проверок, влекущих значительные издержки контроля.
Необходимо на примере западных стран и США с развитой системой организации закупок ввести институт контрактного офицера, как третьего лица - госрегулятора - во взаимоотношения между заказчиком и поставщиком. Его непосредственные функции будут включать представление интересов заказчика, администрирование контракта и досудебное урегулирование конфликта.
Также актуальным будет вопрос распределения полномочий по контролю между исполнительными (ФАС) и судебными и представительными (Счётная Палата) органами власти, поскольку снизит монополию одной ветви власти в данной сфере и вероятность злоупотребления полномочиями.
Таким образом, подводя общий итог можно сказать,
что введение нового Федерального закона о ФКС в целом приведёт к улучшению
ситуации в сфере закупок, так как многие недостатки действующего
законодательства были учтены и предложен ряд механизмов по совершенствованию
закупочной системы. Определённо, дальнейшее реформирование законодательства
продолжится, так как и сейчас нет однозначно положительной оценки вновь
принятому закону, несмотря на предшествующие многочисленные его обсуждениях.
Будет ли затянут этот процесс, зависит от того, насколько сильно проявятся
недоработки нового законодательства, насколько оперативно государственные
органы смогут их устранить и насколько лица, чья деятельность регламентирована
ФКС, заинтересованы в эффективном функционировании закупочной системы.
Библиографический список
Артемьев И. Ю. Наши союзники - и президент, и председатель правительства //Новая газета. 2010. 22 дек.
Бальсевич А. А., Пивоварова С. Г., Подколзина Е. А. Информационная прозрачность государственных закупок в регионах России //Академическое приложение к журналу Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2010. № 5. С. 38-61.
Димитри Н., Пига Г., Дж. Спаньоло. Руководство по закупкам [Текст] : учеб.пособие / под ред.; пер. с англ. М.М. Форже, Е.В. Хилинской под ред. И.В. Кузнецовой; Нац. исслед. Ун-т «Высшая школа экономики». - М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2013. - с.695 [9] с.
Иванов. А.Е. Хромая судьба 55 статьи//ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение./Нормативно-аналитический журнал. 2011. №26 (октябрь/декабрь). - с.67
Кузнецова И.В. Пояснительная записка к концепции федерального закона «О государственных и муниципальных закупках Российской Федерации», 2013. - 69 с.
Кузнецова И.В. Учебно-методическое пособие подготовлено в рамках Инновационной образовательной программы ГУ-ВШЭ «Формирование системы аналитических компетенций для инноваций в бизнесе и государственном правлении». - Москва, 2007. - с.133
Кузнецова И.В., Трефилова Т.Н., Еременко Н.В., Гладкова Е.Г., Бурков А.В., Богорад Е.Л. ИСПОЛНЕНИЕ 94-ФЗ В 2007 ГОДУ: РЕЗУЛЬТАТЫ МОНИТОРИНГА// ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение/Нормативно-аналитический журнал. 2008. №13 [июль/сентябрь]
Набиуллина. Э.С. ФКС должна решать острые проблемы, накопившиеся в сфере госзакупок//ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение./Нормативно-аналитический журнал. 2011. №25, (июль/сентябрь). - с.4-5