Дипломная (вкр): Законодательство Российской Федерации о закупках в период 1997-2012 гг.

Не менее важной является и проблема снижения, а иногда и отсутствия вовсе, конкуренции при проведении торгов. Поскольку повышение конкуренции сказывается на увеличение экономии бюджетных средств, а, следовательно, и на эффективности системы закупок, то данному вопросу при разработке нового федерального закона уделялось большое внимание. Слабое развитие конкурентной среды подтверждается также результатами мониторинга открытых аукционов, завершенных в I квартале 2008 года. Общее число заявок, поданных на участие в 4130 аукционах, составляет 6887. В среднем на 1 лот (аукцион) приходится 1,67 заявки. На рис.3 помещена информация о среднем числе заявок, поданных на аукцион, в разрезе товарных групп.

Рис. 3.Среднее число заявок, поданных на аукцион в разрезе товарных групп.

Тем не менее, появляются позитивные тенденции. По оценке Национального Рейтинга Прозрачности Закупок (НРПЗ) среднее число участников состоявшихся торгов останется в 2012 г на уровне 3,4 в региональном сегменте, и повысится на 0,1 до 3,0 в федеральном сегменте. Среднее число заявок/предложений, сделанных по всем объявленным процедурам, оценивается на уровне 2,45 в федеральном сегменте и 2,42 в региональном.

Рис.4. Уровень конкуренции на состоявшихся торгах.

Доля несостоявшихся процедур по всем формам размещения заказа оценивается в 2012 году на уровне 52%, что примерно на 5% меньше соответствующего значения 2011 г.

Установить изменение состава участников всех видов торгов и повторяемость организаций, выигравших право заключения государственного контракта по одной номенклатуре у разных государственных заказчиков, с целью установления фактов недобросовестной конкуренции, выразившейся в разделе государственного рынка, не представляется возможным в связи с отсутствием необходимой информации в системе государственного статистического наблюдения и по результатам мониторинга.

За исследуемый период отмечается тенденция увеличения доли государственных контрактов, заключенных с единственным поставщиком.

Рис. 5. Динамика доли госзакупок на неконкурентной основе во всех закупках, %

Снижение количества поставщиков, принявших участие в торгах, свидетельствует не только о не достижении цели 94-ФЗ в отношении развития добросовестной конкуренции, но и об уменьшении значения этого показателя по сравнению с ранее применявшимися технологиями размещения заказа для государственных нужд.

Это свидетельствует о снижении конкуренции на государственном рынке и подтверждает невозможность достижения её развития исключительно мерами совершенствования организационно-технических процедур и способов размещения заказа на поставки товаров (работ, услуг), а также об усилении монополистических тенденций на государственном рынке.

К числу экономических факторов, отрицательно влияющих на развитие конкуренции в системе закупок для государственных нужд, относятся:

Сдерживание массового производства продукции (работ, услуг) для государственных нужд, как основы развития конкуренции, средствами бюджетной политики, вследствие которой ёмкость государственного рынка (реальная потребность) не обеспечена платёжеспособным спросом;

Менее привлекательная среда государственного рынка по сравнению с приемлемыми для бизнеса обычаями и практикой делового оборота в корпоративном и потребительском секторах национального рынка, а также внешнего рынка (например, экспорт оружия) (преддоговорные переговоры, товарно-сырьевые биржи, электронные торговые площадки и др.);

Высокая стоимость коррупционных факторов на всех этапах управления государственным заказом (по экспертным оценкам Института управления закупками и продажами им. А.Б.Соловьёва ГУ-ВШЭ до 60% - на этапе планирования закупок, 20-25% - на этапе размещения заказа и 15-20% - на этапе управления контрактами), принуждающая поставщиков государственного заказа к правонарушениям для получения средств, необходимых для исполнения неформальных обязательств;

Повышенные риски по фьючерсным сделкам в связи с твёрдой фиксацией цен на момент заключения сделок в условиях инфляции.

Для решения данной проблемы было увеличено количество конкурентных процедур (закрытый и открытый конкурс с ограниченным участием, открытый и закрытый двухэтапный конкурс), а также запрос предложений с более упрощённым процессом отбора. К тому же, сократился перечень случаев, когда закупка может осуществлять у единственного поставщика. Для стимулирования участников ввели более чёткие «правила игры» на всех этапах закупочного цикла. Антикоррупционные меры также способствуют повышению конкуренции, так как повышается стимул и заинтересованность в участии у потенциальных поставщиков.

Многочисленные жалобы и недовольство со стороны заказчиков вызывали случаи поставки товара ненадлежащего качества, что особенно актуально в случаях закупки инновационной, технически сложной продукции, произведений искусства, кинематографии или научных разработок. Закупка подобной продукции с помощью аукциона, где критерием отбора является самая низкая цена, не всегда себя оправдывает.

Для разрешения этой проблемы разработчики предлагают привлекать экспертов и специализированные организации как при планировании и составлении конкурсной документации, на предквалификационном отборе поставщика, так и в момент приёмки товара для оценки качества.

Также большие разногласия вызывают так называемые закупки «IV квартала», когда оплата производится в конце отчётного финансового года, а поставка товара спустя какое-то время. В данной ситуации, когда заказчику в соответствие с бюджетным законодательством просто необходимо перевести деньги за заключённые контракты, даже если итогового результата сделки ещё нет, то возникают благоприятная ситуация для возникновения оппортунистического поведения со стороны поставщика, который уже получил деньги за незаконченную работу или для возникновения коррупционного сговора между поставщиком и заказчиком. Для того чтобы разрешить эту коллизию в новом законе данный вид закупок отсутствует, поставщики получают оплату только по факту исполнения контракта.

Помимо поставки некачественных товаров, выполнения работ или оказания услуг государственные и муниципальные заказчики часто сталкиваются с проблемой нарушения сроков поставки. В качестве механизма преодоления данной недоработки предыдущего законодательства предлагается использовать пошаговый мониторинг каждого этапа осуществления закупки, проведение внутреннего и внешнего контроля и аудита. Также для того, чтобы не допустить к конкурсу недобросовестных поставщиков или исключить сговор между участниками в новом законе введён ряд антидемпинговых мер (ст.37 закона о ФКС). Поставщик при снижении начальной (максимальной) цены более чем на 25% обязан подтвердить обеспечение исполнение контракта или предоставление информации, подтверждающей добросовестность такого участника (опыт выполнения аналогичных работ без применения штрафных санкций).

Анализ динамики наложения административных штрафов свидетельствует об усилении мер административного воздействия. Однако, в случае сохранения данной тенденции, оценка качества исполнения контрольной функции скорее можно назвать негативной, так как основной целью контроля является не установление нарушений, а принятие мер по их предупреждению, что более характерно в настоящее время для деятельности Рособоронзаказа.

Обращает на себя внимание и тот факт, что контрольно-надзорная деятельность Рособоронзаказа охватывает все этапы заказов для государственных нужд в закреплённой сфере, включая планирование, размещение, контрактацию, ценообразование и исполнение обязательств, то есть имеют системный характер, тогда как деятельность ФАС имеет локальный характер и ограничена только этапом размещения заказа.

Результаты анализа информации, содержащейся на официальном сайте по закупкам федеральных органов исполнительной власти свидетельствуют о сохранении значительного числа формальных нарушений, а именно: не соответствие закону содержания документов размещенных на сайте, отсутствие необходимых документов, не соблюдение сроков размещения информации на сайте и проведения процедур, предусмотренных действующим законодательством о размещении заказов.

Показателем нарушений действующего порядка закупок для государственных нужд является также количество обоснованных жалоб на действие заказчика и конкурсных комиссий. Данные о результатах рассмотрения жалоб характеризуются следующим образом.

Таблица 2 Соотношение количества обоснованных и необоснованных жалоб по контролирующим органам.

Таким образом, видно, что значительная часть жалоб признаётся необоснованными, тем не менее, проведение по ним проверки требовало материальных и временных затрат. Для предотвращения большого количества жалоб на действия заказчика, что ведёт к внеплановым проверкам со стороны контролирующих органов, а, следовательно, к дополнительным издержкам, в новом федеральном законе о ФКС предусмотрено предварительное обоснование жалобы, использование типовых контрактов. Большое внимание уделяется профессионализму заказчика для предотвращения ошибок при подготовке конкурсной документации или при проведении торгов.

Вторая значимая проблема - низкая степень прозрачности и открытости системы закупок. Многие исследователи и аналитики отмечают тот факт, что часто информация недоступна для анализа и систематизации, в части регионов работа информационных систем оставляет желать лучшего.

На основе результатов исследования «Рейтинг прозрачности 2012», проводимого оргкомитетом «Национального рейтинга прозрачности закупок» (НРПЗ) можно определить следующую ситуацию. В этом году сегмент федеральных государственных заказчиков оказался на уровне «средняя прозрачность» шкалы НРПЗ, который является третьим из пяти возможных. При этом впервые несколько заказчиков федерального уровня получили высшую оценку рейтинга «гарантированная прозрачность».

Распределение участников по уровням шкалы прозрачности имеет следующий вид: «гарантированная прозрачность» - 4%, «высокая прозрачность» - 21%, «средняя прозрачность» - 20%, «базовая прозрачность» - 26%, «низкая прозрачность» - 29%. Таким образом, доля участников в положительном диапазоне шкалы прозрачности, т.е. на уровнях «гарантированная прозрачность» и «высокая прозрачность», составила 25%, а доля участников с оценками в отрицательном диапазоне («базовая прозрачность» и «низкая прозрачность») - 55%. (Рис.6,7)

Средняя оценка по муниципальному сегменту соответствует уровню «средняя прозрачность». Распределение участников по уровням следующее: «гарантированная прозрачность» - 16%, «высокая прозрачность» - 20%, «средняя прозрачность» - 10%, «базовая прозрачность» - 20%, «низкая прозрачность» - 34%. Таким образом, суммарная доля участников в положительном диапазоне - 36%, в отрицательном - 54%.

Рис. 6,7. Распределение закупщиков по уровням прозрачности: федеральные и муниципальные заказчики.

Для решения проблемы низкой степени открытости и прозрачности и затруднительности поиска информации будет создана единая информационная система, на которой разместятся вся необходимые данные для поставщиков, заказчиков, контролирующих органов власти и исследователей.

Много дебатов и обсуждений вызвал вопрос широкого распространения коррупции, как на различных уровнях власти, так и между заказчиком и поставщиком. Для преодоления этой важной проблемы было разработано и рассмотрено множество предложений.

Часть из них упоминалось ранее - это устранение закупок «IV квартала», разработка антидемпинговых мер, пошаговый мониторинг, внутренний и внешний аудит. Для этого предполагается привлечение Счётной палаты, контрольно-счётных органов субъектов РФ и контрольно-счётные органы муниципальных образований. Также при осуществлении закупок на особо крупные суммы, превышающие 1 млрд. рублей предполагается общественные обсуждения.

Счетная палата ежегодно осуществляет мероприятия по анализу реализации Национального плана противодействия коррупции. Это создает основу для организации мониторинга и аудита результативности антикоррупционной политики государства.

В рамках закона о ФКС предусматривается введение институтов общественного контроля, заключено Соглашение о сотрудничестве между Счетной палатой и Некоммерческим партнерством по развитию торгово-закупочной отрасли «Национальная ассоциация институтов закупок». Предметом Соглашения также является взаимодействие по совершенствованию системы государственных и муниципальных закупок, включая формирование федеральной контрактной системы и законодательства в данной сфере.

В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 года Президент Российской Федерации отметил, что «настоящей «питательной зоной» для коррупции стали госзакупки».

Анализ результатов проведенных Счетной палатой контрольных мероприятий показал, что нормативная правовая база, регулирующая отношения в сфере закупок для государственных нужд, до сих пор не имеет целостного, логически завершенного характера, не позволяет сформировать в Российской Федерации единое правовое и экономическое пространство в секторе государственных закупок. Существующие нормы специального права не обеспечивают устойчивого функционирования государственных рынков, а в отдельных случаях являются препятствием для исполнения государственных функций.

Пробелы в правовом регулировании отдельных закупочных этапов и процессов создают возможность оплаты невыполненных работ, необоснованного завышения цен и заключения контрактов с заведомо некомпетентными и недобросовестными исполнителями. В результате отсутствия контроля со стороны ряда заказчиков за своевременным и качественным исполнением государственных контрактов допускалось неэффективное использование средств федерального бюджета по причине исполнения контрактов без достижения установленного результата. Отчетные документы по выполнению работ в рамках отдельных государственных контрактов не содержат сведений о результатах выполненных работ, не подтверждают выполнение работ в установленные условиями контракта сроки.

Антикоррупционные механизмы закладываются во все закупочные системы мира, поскольку коррупционные риски присущи как в целом любой системе закупок, так и ее отдельным элементам. Антикоррупционные меры не должны заменять собой экономические механизмы закупок, как это произошло в 94-ФЗ, поскольку это ведет к неизбежным экономическим провалам, росту неэффективности закупок и на этом фоне в итоге и к росту коррупции. В связи с этим, принятие и разработка любого экономического механизма закупок должна сопровождаться анализом объема сопутствующих коррупционных рисков и разработкой демпфирующих механизмов.