В законе заявлены три основные цели - повышение прозрачности и открытости, эффективности и результативности, а также снижение уровня коррупции и злоупотреблений в сфере закупок. Данный перечень является исчерпывающим, решающим задачи, специфичные для данной сферы регулирования. Для повышения прозрачности и открытости функционирования закупочного цикла предлагается ввести единую информационную систему, на которой будет располагаться вся необходимая информация. Данная мера поможет сократить издержки на поиск необходимой информации для всех участников, но, в тоже время, делает уязвимой всю систему, так как размещение всей информации на одном сайте в случае технических сбоев приведёт к серьёзным последствиям.
Для того чтобы повысить эффективность и результативность системы закупок, снизить вероятность коррупционного сговора были устранены многочисленные недостатки предыдущего законодательства. В частности, исключили закупки «IV квартала», регламентировали весь закупочный цикл, ввели дополнительные конкурентные процедуры, сократили количество случаев, когда закупка может осуществляться у единственного поставщика, стало возможным привлечение экспертов как при составлении документации, так и в момент приёмки для оценки качества, введён пошаговый мониторинг, аудит и общественный контроль.
Тем не менее, ряд возможных «лазеек» в законе существует. Как уже отмечалось выше, сюда можно отнести предоставление преференций отечественным производителям, что может порождать неэффективность госзаказа или создавать благоприятные условия для коррупции.
Также большие издержки порождает усиление контроля всего закупочного цикла, хотя и предполагается, что данная мера поможет сократить количество обоснованных жалоб на действия заказчика, а, следовательно, и количество внеплановых проверок контролирующих органов, в связи с повышением прозрачности, профессионализма заказчика и регламентации всех стадий закупки.
Несмотря на значительные финансовые затраты на начальных этапах внедрения нового закона, существуют существенные выгоды для участников, которые в дальнейшем должны привести к повышению эффективности функционирования всей системы.
Рекомендации.
Во-первых, для снижения уровня коррупции в отношениях между госзаказчиком и подрядчиком возможно введение третьего субъекта, представляющего интересы заказчика более высокого уровня, чья задача заключается в недопущение сговора между ними, а также администрирование их отношений для внесудебного разрешения конфликтов и завершения контрактов в установленный срок с нужным качеством. Т.е. Перейти от двойственной системы (госзаказчик - подрядчик) к тройственной симметрии интересов (госзаказчик - подрядчик - госрегулятор). Аналогом данного субъекта права может быть институт «контрактных офицеров» в США. Таких независимых представителей публично-правовых образований должны назначать Президент, Парламент или глава Правительства для нивелирования атак со стороны заказчика, подрядчика или общества. В России неким аналогом-прецедентом такого института служит Рособоронпоставка, как отраслевое агентство по приобретениям применительно к функциям Минобороны.
Во-вторых, по мнению, С.В. Степашина, в России отсутствует развитая система контрактного права и статуса юридического лица у правовых публичных образований, что порождает систему коллективной безответственности за достижение целевых социально-экономических эффектов разрозненных публичных закупок. Таким образом, отсутствуют институциональные нормы, сбалансирующие общественные и ведомственные нужды. Происходит распыление средств по ведомственным заказчикам, что осложняет реализацию комплексных планов развития отраслей экономики и территорий государства. Для достижения совокупных эффектов за счёт интеграции ресурсов, комплексного планирования и синхронизации усилий органов власти различных уровней по опыту ряда развитых стран (США, Франция) целесообразно реализовывать стратегические партнёрские соглашения, комплексные контрактные планы и другие формы контрактации.
В-третьих, необходимо чётко и исчерпывающе прописать правила по разделению полномочий между ветвями и уровнями власти. Полномочия по контролю в значительной степени следует также передать от исполнительной (в лице ФАС) судебной и представительной власти в виде Счётной Палаты РФ, Контрольно-Счётных палат в субъектах РФ и Арбитражным судам. Определённо, разработка стандартов оценки аудита в соответствие с международными правилами потребует дополнительных усилий и затрат, но, в тоже время, сосредоточение большей части властных полномочий по контролю в руках ФАС, может порождать конфликт интересов.
В-четвёртых, необходимо проработать ряд методологических рекомендаций и стандартов работы к моменту вступления в силу положений нового закона о ФКС. Стандарты обучения и аккредитации заказчика, методика отбора экспертов для оценки качества товара, стандарты и механизмы проведения внутреннего и внешнего аудита и контроля, основания для определения обоснованности жалоб и т.д. При разработке данных методик и рекомендаций необходимо избегать излишней регламентации и забюрократизированности, лишающей гибкости всю систему закупок.
В-пятых, на мой взгляд, стоит проработать такой
момент как страхование ответственности заказчика, т.е. выделять определённый
материальный резерв на возможные случаи уплаты штрафных санкций. Также в случаи
выявленных нарушений в работе такого коллегиального органа как комиссия,
следует прописать вопрос ответственности или определённых лиц, например
председателя комиссии, или всех её членов за ошибочные или неправомерные
решения, чтобы избежать размывания ответственности.
Глава 3. Механизмы устранения недостатков
регулирующего воздействия 94-ФЗ в ФКС
Принятие нового закона о ФКС направлено на решение большого количества коллизий и проблем в сфере закупок, которые, действующий с 2005 года, 94-ФЗ разрешить уже не сможет, несмотря на многочисленные поправки, он по-прежнему регулирует только отношения на стадии размещения заказов.
Помимо существующих в самом законодательстве недоработок, на мой взгляд, предпосылками для кардинального изменения закона о госзакупках послужили и реформы в смежных областях, и институциональные изменения. Для того, чтобы проанализировать какие механизмы использовали разработчики нового федерального закона о ФКС для решения назревших и актуальных проблем в сфере закупок, следует первоначально рассмотреть какая ситуация сложилась на данный момент в этой сфере.
В 2012 году Счетной палатой проводились оценка эффективности системы управления поставками товаров, выполнением работ, оказанием услуг для государственных нужд, анализ возможностей и мер по минимизации коррупционных рисков и повышению эффективности системы поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг в условиях формирования федеральной контрактной системы.
Проведенный анализ сформировавшейся в настоящее время в Российской Федерации нормативной правовой базы в сфере государственных закупок свидетельствует о ее достаточной сложности. Мониторинг информации, размещенной с 1 января 2010 года по 20 января 2012 года в специализированной справочно-правовой системе ЗАО «Консультант Плюс», установил наличие 459 информационных и разъяснительных писем федеральных органов исполнительной власти по вопросам правоприменения положений Федерального закона № 94-ФЗ.
Пробелы в правовом регулировании отдельных закупочных этапов и процессов создают возможность оплаты невыполненных работ, необоснованного завышения цен и заключения контрактов с заведомо некомпетентными и недобросовестными исполнителями.
До настоящего времени не сформированы эффективная система прогнозирования, планирования и экономического обоснования объемов закупок для государственных нужд и адекватная ей система бюджетирования. Государственные и муниципальные нужды формируются как функциональные потребности главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС), которые легализуются после их акцептования в реестре расходных обязательств бюджетов.
Не урегулировано институциональное согласование и гармонизация ведомственных нужд и общественных потребностей законодательно. Не определены допустимые схемы и механизмы управления исполнением государственного контракта, не применяются принципы и методы проектного управления, не создана система многоуровневого мониторинга системы государственного заказа.
По результатам антикоррупционной экспертизы Федерального закона № 94-ФЗ Генеральной прокуратурой Российской Федерации выявлено более 20 коррупционных факторов и пробелов. Повышение эффективности поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных нужд и минимизация коррупционных рисков возможны при формировании целостной системы институционального и организационного обеспечения стратегирования, контрактации, бюджетирования и контроля достижения целевых эффектов социально-экономического развития страны.
Рассмотрим теперь более подробно, с помощью каких механизмов, предложенных в законе о ФКС, его разработчики предполагают разрешить существующие проблемы в сфере закупок. Прежде всего, стоит ещё раз их обозначить. Во-первых, это неэффективность функционирования закупочной системы, рост бюджетных расходов на госзакупки, отсутствие конкуренции, поставка некачественных товаров с нарушением сроков и большое количество жалоб на действия заказчика. Во-вторых, это отсутствие прозрачности и доступности всей необходимой информации, сложности, возникающие у исследователей при её анализе и систематизации. В-третьих, это проблема коррупции на различных уровнях организации власти, многочисленные злоупотребления и сговор между участниками торгов. И, в-четвёртых, госзакупки не решили одной из главных своих задач - они не стали эффективным инструментом экономической политики, направленной на стимулирование определённых сфер производства, инноваций, модернизации, социальной сферы и ряда других областей.
Действующая система закупок, кроме того, не обеспечивает:
создание стимулов для всех экономических агентов государственных закупок;
возможность государственного регулирования развития экономики и гарантированного ресурсного обеспечения выполнения государственных функций;
переход к методологии стратегического управления в условиях постоянных внешних изменений, инноваций и неустойчивой внешней среды;
переход от управления «текущей» эффективностью системы к управлению потенциалом этой эффективности;
переход к системе управления закупками всего жизненного цикла сложной продукции на основе современных программных методов;
целостное проектирование жизненного цикла продукции, включая разработку, производство, эксплуатацию и утилизацию на принципах инвестиционного проектирования.
Начнём с первой из них. 94-ФЗ неоднократно критиковали за отсутствие эффективности при функционировании системы закупок. То, с помощью каких механизмов, можно исправить существующие недоработки в законе, обсуждались на протяжении почти года. Но сначала стоит задуматься над вопросом оценки эффективности. До вступления в силу 94-ФЗ оценка экономической эффективности производилась в соответствии с Методическими рекомендациями по оценке эффективности проведения конкурсов на размещение заказов на поставку товаров для государственных нужд (письмо Минэкономики России от 2 июня 2001 г. № АС-751/4-605). В основу метода оценки достигнутого эффекта был заложен принцип сравнения цен закупок на государственном рынке со среднерыночными ценами потребительского рынка. При всей сложности проблем установления среднерыночных цен методами статистического наблюдения указанный метод позволял определить в общих чертах тенденции в установлении рыночного равновесия, как в потребительском и государственном секторах национального рынка, так и в секторе государственного рынка у различных государственных заказчиков. Информационной базой оценки эффективности закупок для государственных нужд являлись материалы статистического наблюдения.
Со вступлением в силу 94-ФЗ указанные методические рекомендации утратили актуальность в связи с переходом на систему формирования начальных цен контракта и отказа от установления в ходе конкурсных процедур стоимости единицы продукции.
Реализуемые в настоящее время подходы при оценке экономической эффективности не имеют нормативного закрепления и основаны на отдельных положениях Методики расчета экономической эффективности размещения заказов, разработанной по заказу Минэконоразвития России, которые используются при подготовке докладов в Правительство Российской Федерации о результатах мониторинга системы закупок.
В основу расчета экономической эффективности заложен принцип совершенного порядка размещения государственного и муниципального заказа, установленного нормами 94-ФЗ, основанный на утверждении того, что качественно работающая система размещения заказов обеспечивает развитие конкуренции, разумной открытости, справедливости, контроля, регламентации процедур и сама по себе дает эффект, превышающий затраты на ее функционирование. Принятие этого утверждения сводит задачу оценки достигнутого экономического эффекта к мониторингу и анализу соответствия практики размещения заказов нормам законодательства.
Экономическая эффективность в сфере размещения государственного заказа в методике определяется через соотношение экономического эффекта от размещения государственного заказа и материальных затрат, понесенных в связи с достижением данного эффекта. При этом показатель экономического эффекта (абсолютной экономии бюджетных средств - основной показатель экономической эффективности закупок) рассчитывается как разница между начальной и фактической ценой контракта.
Объективность же формирования государственными заказчиками начальной цены контракта в методике не оценивается, хотя этот показатель является одной из основных новаций 94-ФЗ. Вследствие этого при расчетах по методике абсолютно любой вариант закупок всегда оказывается гарантировано эффективным (положительным).
Вместе с тем проведенный в ходе экспертно-аналитического мероприятия анализ информации, представленной на официальном сайте государственных закупок, в части заявленных различными государственными заказчиками на торги начальных цен за единицу однотипной продукции показывает значительное расхождение начальных цен.
Помимо всего прочего, методика предполагает оценку затрат организатора конкурса на проведение торгов. При этом порядок расчета транзакционных издержек организатора торгов, а также участников, возмещаемых победителем в соответствии с действующим порядком в цене государственного контракта за счет бюджетных средств, в методике не определён. Оценка затрат предусматривает учет транзакционных издержек заказчика исключительно при организации процедур торгов и также не учитывает расходы бюджета, например, на содержание сотрудников федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование, правоприменение и контроль в данной сфере деятельности, оплату официального сайта, содержание необходимой инфраструктуры и т.д.
При этом, однако, заявленный государственными заказчиками размер их транзакционных издержек возрос. По данным статистического наблюдения доля затрат государственных заказчиков на организацию проведения конкурсов за исследуемый период увеличилась практически в 1,7 раза (в 2005 году - 1,5% от общей стоимости заключенных контрактов, в 2007 году - 2,5%).
Прежде всего, проблему повышения эффективности, уменьшения экономии бюджетных средств и роста бюджетных расходов предполагается решить введением обоснования начальной (максимальной) цены и контракта (в законе о ФКС ст.22 предложены методики расчёта), предмета закупки и способа определения поставщика, централизацией и нормированием закупок. Данные методы позволяют ещё на начальном этапе планирования закупок определить, насколько необходим тот или иной товар или услуга, не слишком завышена/занижена начальная цена контракта. Централизация закупок позволит избежать дополнительных транзакционных расходов для каждого заказчика, снизив, таким образом, как временные, так и денежные издержки. А нормирование позволяет обеспечить государственные и муниципальные нужды, но не приводит к закупкам, имеющим избыточные потребительские свойства, или являются предметами роскоши.