Материал: 132
Какого подхода следует придерживаться государству в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства?
Один из возможных подходов основан на идее универсальности прав человека и подразумевает, что различия между гражданами и иностранцами в тех правах, которые не обусловлены политико-правовой связью с государством, являются недопустимой дискриминацией.
Противоположный подход опирается на концепцию государственного суверенитета, что позволяет государству защищать себя от иммиграции и,
вконечном счете, решать, какие иностранцы ему желательны, а какие - нет.
Государство свободно в установлении своей миграционной политики,
втом числе в определении оснований разрешения въезда иностранцев и прекращения пребывания указанных лиц. При этом государство может руководствоваться самыми разнообразными факторами: экономическими, демографическими, сохранением национальной безопасности или национальной культуры.
На практике эти теоретические подходы воплощаются в стремлении найти компромисс и обеспечить баланс прав человека и суверенитета государства, с одной стороны, отдавая дань уважения универсальности прав, с другой стороны, защищая интересы самого государства.
Конституция Российской Федерации закрепляет принцип равенства всех перед законом (статья 19), не исчерпывая перечень дискриминационных оснований. Часть 3 статьи 62 устанавливает, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и исполняют обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных законом или международным договором Российской Федерации.
Как указал Конституционный Суд, в названном Положении исключения из принципа равенства предполагаются лишь применительно к правам
и обязанностям гражданина, а личные права должны быть гарантированы иностранцам без какой-либо дискриминации1.
Вместе с тем Конституция Российской Федерации в части 3 статьи 55 оставляет за государством возможность ограничивать права для защиты конституционных ценностей.
Эта возможность, как пояснил Конституционный Суд, реализуется в том числе средствами миграционного законодательства, в частности, посредством введения запретов и ограничений на въезд на территорию Рос-
1 О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О Порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»: федеральный закон Российской Федерации от 10 января 2003 г. № 7-ФЗ (в ред. от 23 июля 2013 г.) [Электронный ресурс] // URL: http://www.legalacts.ru (дата обращения: 6 августа 2019 г.).
6
сийской Федерации и пребывание на территории Российской Федерации иностранцев и лиц без гражданства, создающих угрозу национальной безопасности, не умаляя и не отменяя прав указанных лиц.
1. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Всоответствии со статьей 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г.
№62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»1 гражданство - это устойчивая политико-правовая связь, которую субъект (физическое лицо) приобретает по отношению к России как к государственному образованию. Указанная связь проявляется во взаимоотношениях государства и человека, находящегося под его защитой.
Россия, как и любое другое государство, обеспечивает своим гражданам реализацию гарантированных прав и свобод и предоставляет покровительство, когда они находятся за пределами страны, за что те берут на себя обязательства исполнять законы и другие правила и предписания, продиктованные государством. Совокупность указанных прав и обязанностей отличает иностранца и субъект без подданства (или без гражданства) от гражданина страны.
Подавляющее большинство людей становятся гражданами России при рождении от родителей-россиян или же от иностранцев, но на российской территории (статья 12 указанного закона о гражданстве).
Однако закон предусматривает и другие способы установления правовой связи с Российской Федерацией, в частности, натурализацию, восстановление в гражданстве, оптацию и другие.
Далеко не все лица обладают такой правовой связью, поэтому необходимо выделить категорию лиц, не имеющих гражданства и подданства. Такие субъекты имеют статус лиц без гражданства, или апатридов.
Юридические словари дают разные определения этим двум понятиям, что отнюдь не меняет их юридического смысла в статье 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»2.
1 О гражданстве Российской Федерации: федеральный закон Российской Федерации от 31 мая 2002 г. (в ред. от 26 июля 2019 г.) [Электронный ресурс] // URL: http://www. normative.kontur.ru (дата обращения: 6 августа 2019 г.).
2 О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: федеральный закон Российской Федерации от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (в ред. от 26 июля 2019 г.) [Электронный ресурс] // URL: http://www.normativ.kontur.ru (дата обращения: 6 августа 2019 г.).
7
Таким образом, законодатель не рассматривает указанных лиц в качестве иностранцев, выделяя в отдельную группу субъектов права. При этом за ними не признается особого «гуманитарного» статуса, а термин «апатриды» используется для обозначения лиц, оставшихся в статусе без гражданства в силу собственного волеизъявления.
Отсутствие гражданства, по данным ГУВМ МВД России на 2018 год, зафиксировано более чем у 4,5 тыс. человек, проживающих в России - это:
-лица, освобожденные из мест лишения свободы, имеющие непогашенную или неснятую судимость за совершение преступления, а также в отношении которых вынесены решения о нежелательности пребывания (проживания) на территории Российской Федерации, которых депортировать за пределы Российской Федерации не представляется возможным ввиду отсутствия у них гражданства иностранного государства;
-лица, состоявшие на 5 сентября 1991 г. в гражданстве СССР, прибывшие в Российскую Федерацию для проживания после 1 ноября 2002 г., не приобретшие гражданства Российской Федерации в установленном порядке и не имеющие другого гражданства, либо у которых изъят паспорт гражданина Российской Федерации;
-лица, в отношении которых принято решение об отмене решения о признании гражданином Российской Федерации или о приеме в гражданство Российской Федерации, не имеющие места жительства в Российской Федерации;
-лица, в отношении которых принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, либо судом вынесено постановление о назначении административного наказания в виде админи-
стративного выдворения за пределы Российской Федерации, либо МВД России или его территориальным органом вынесено решение о депортации за пределы Российской Федерации, либо принято решение о передаче лица без гражданства иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, однако отсутствует государство, готовое принять такое лицо;
- дети, родившиеся после 5 сентября 1991 г., прибывшие вместе с родителями после 1 ноября 2002 г., не приобретшие гражданство Российской Федерации в установленном порядке.
В России апатридам гарантирован легальный статус, а именно: лицо без гражданства может законно не только временно пребывать, но и постоянно проживать на территории Российской Федерации. Обязательное условие для такого проживания - получение соответствующего статуса и подтверждающего его документа (визы, разрешения на временное пребывание или вида на жительство).
8
Кроме того, после прохождения всех этапов легализации, включающих длительное проживание, сдачу теста на знание языка и ряд других аспектов, тот, кто считается апатридом, может оформить российское гражданство.
Все, кто подпадают под понятие лица без гражданства, обладают тем же объемом прав и обязанностей, что и граждане Российской Федерации, за исключением:
-политических и избирательных прав (апатрид не имеет права участвовать в выборах);
-возможности занимать государственные должности и работать на государственной службе;
-возможности иметь в собственности отдельные виды недвижимого имущества, например, земли в приграничных территориях;
-необходимости нести военную службу.
Востальном права лиц без гражданства идентичны правам и обязанностям граждан России. С другой стороны, на апатридов возлагаются некоторые дополнительные обязанности, связанные с их статусом.
Впервую очередь апатридам требуется удостоверение личности. Без названного документа указанные лица даже теоретически не имеют шансов легально попасть на территорию России, равно как и находиться в стране на законных основаниях. Если таким лицам это все же удалось, без удостоверения личности они будут находиться в бесправном положении. Фактически отсутствие документов лишает вообще какого-либо статуса и «парализует» процесс реализации общегражданских прав и свобод.
Документы, удостоверяющие личность без гражданства, указаны в пункте 2 статьи 10 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (в ред. от 26 июля 2019 г.) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»:
- документ, выданный иностранным государством и признаваемый в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность лица без гражданства;
- разрешение на временное проживание (РВП); - вид на жительство (ВНЖ);
- иной документ, удостоверяющий личность в соответствии с отечественным законодательством или международным договором.
На последнем пункте остановимся подробнее.
ГУВМ МВД России разработан проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части урегулирования правового статуса лиц без гражданства», где, по нашему мнению, предложен ряд необходимых новаций, которые позволят решить проблему нахождения лиц, не имеющих правового статуса, на территории Российской Федерации.
9
Вчастности, предложение в пункте 1 статьи 2 ФЗ № 115 дополнить абзацем седьмым следующего содержания: «Временный документ, удостоверяющий личность лица без гражданства на территории Российской Федерации - документ, выданный лицу без гражданства в подтверждение его права временно пребывать на территории Российской Федерации. Временный документ, удостоверяющий личность лица без гражданства на территории Российской Федерации, выданный лицу без гражданства, является одновременно и документом, удостоверяющим его личность».
Временный документ, удостоверяющий личность лица без гражданства на территории Российской Федерации, выдается лицу без гражданства территориальным органом федерального органа исполнительной власти в сфере миграции на основании заключения об установлении личности лица без гражданства.
Входе анализа данного пункта было отмечено следующее: в статье
10.1Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (в ред. от 26 июля 2019 г.) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» предусмотрена процедура установления личности иностранного гражданина (лица без гражданства).
Вцелях установления личности иностранного гражданина территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции вправе:
1) требовать от иностранного гражданина предоставления в письменной форме информации, необходимой для установления его личности;
2) проводить соответствующие проверки, опрашивать лиц, указанных иностранным гражданином в качестве свидетелей по месту жительства или месту пребывания иностранного гражданина, а также проводить его опознание по свидетельским показаниям;
3) использовать сведения об иностранных гражданах, содержащиеся в государственной информационной системе миграционного учета;
4) использовать дактилоскопическую информацию, полученную при проведении государственной дактилоскопической регистрации.
Опрос лиц, указанных иностранным гражданином в качестве свидетелей, проводится сотрудником территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции.
Результаты опроса оформляются протоколом опроса свидетеля, в котором указываются: место и время проведения опроса, должность, фамилия, имя, отчество лица, проводившего опрос, персональные данные свидетеля, а также документ, удостоверяющий личность свидетеля.
Протокол опроса свидетеля предъявляется для ознакомления участвовавшему в опросе свидетелю. Свидетель может вносить в протокол замечания о его дополнении и уточнении, которые удостоверяются подписью
10