Материал: 132
Пунктом 4 статьи 2 Проекта вносятся следующие изменения в статью 8 Закона о правовом положении иностранных граждан:
«… в статье 8 пункт 3.5 дополнить подпунктом 3 следующего содержания:
3) лицу без гражданства, имеющему временный документ, удостоверяющий личность лица без гражданства на территории Российской Федерации, в случае, если данное лицо без гражданства является:
дееспособным лицом, состоявшим на 5 сентября 1991 г. в гражданстве СССР, проживающим на территории Российской Федерации в течение десяти лет непрерывно, не приобретшим гражданства Российской Федерации в установленном порядке, если оно не имеет действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве. Срок проживания на территории Российской Федерации считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы Российской Федерации не более чем на три месяца в течение календарного года;
дееспособным ребенком лица, указанного в абзаце втором подпункта 3 настоящего пункта, достигшим возраста восемнадцати лет, если он не имеет действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве;
ребенком лица, указанного в абзаце втором подпункта 3 настоящего пункта, не достигшим возраста восемнадцати лет, если он не имеет действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве;
совершеннолетним недееспособным лицом, находящимся под опекой лица, указанного в абзаце втором подпункта 3 настоящего пункта, если оно не имеет действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве;
лицом, имевшим гражданство бывшего СССР, получившим паспорт гражданина Российской Федерации, у которого впоследствии полномочным органом, ведающим делами о гражданстве Российской Федерации, не было определено наличие гражданства Российской Федерации, проживающим на территории Российской Федерации в течение десяти лет непрерывно, при условии отсутствия у него действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве. Срок проживания на территории Российской Федерации считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы Российской Федерации не более чем на три месяца в течение календарного года».
Данный пункт расширяет круг лиц, которым вид на жительство может быть выдан, минуя стадию разрешения на временное проживание, среди них лица без гражданства (однако не все лица без гражданства, а только те, кто докажет, что проживал на территории Российской
16
Федерации в течение десяти лет непрерывно, их дети, опекаемые ими недееспособные лица, а также граждане СССР, получавшие российские паспорта без получения гражданства и также доказавшие непрерывный десятилетний срок проживания в Российской Федерации).
Данное положение имеет смысл распространить на всех лиц без гражданства, получивших временное удостоверение личности.
Что касается ограничений, связанных с наличием судимости, нежелательности и запрета на въезд, наличия ВИЧ, было бы обоснованно сохранить лишь при приеме в гражданство в Российской Федерации.
Видится, что единственным способом сокращения числа лиц без гражданства в Российской Федерации было бы предоставление возможности получения вида на жительство, минуя стадию разрешения на временное проживание всем лицам без гражданства, имеющим удостоверение личности, включая тех, у кого есть неснятая (непогашенная) судимость, решение о нежелательности пребывания или запрет на въезд, положительный статус ВИЧ.
Пунктом 9 статьи 2 Проекта вносятся изменения в пункт 4 статьи 35.1 Федерального закона о правовом положении иностранных граждан; предлагается изложить этот пункт в следующей редакции: «4. Содержание
(пребывание) иностранного гражданина в специальном учреждении осуществляется до его административного выдворения за пределы Российской Федерации, депортации, передачи Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии либо его выезда за пределы Российской Федерации в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, либо выдачи ему в порядке, предусмотренном статьей 5.2 настоящего Федерального закона, временного документа, удостоверяющего личность лица без гражданства на территории Российской Федерации».
Следует отметить, что действующей редакцией Федерального закона о правовом положении не предусмотрено установление личности лиц, которые содержатся в центрах временного содержания иностранных граждан (ЦВСИГ), подлежащих депортации (выдворению), реадмиссии.
Необходимо закрепить в упомянутом законе о правовом положении иностранных граждан полномочия сотрудников ЦВСИГ при поступлении лиц без документов, удостоверяющих личность, уведомлять территориальный орган в сфере миграции. Сотрудников территориального органа в сфере миграции обязать, в свою очередь, в кратчайшие сроки начинать процедуру установления личности.
Пункт 4 статьи 10.1 Закона о правовом положении иностранных граждан дополняется подпунктом 5 следующего содержания:
«5) направлять запросы в дипломатические представительства и
17
консульские учреждения иностранных государств в Российской Федерации и международные организации в установленном законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации порядке».
Таким образом, статья 10.1 Федерального закона о правовом положении иностранных граждан, которая регулирует процедуру установления личности, в связи с необходимостью урегулирования правового положения лиц без гражданства дополняется вышеуказанным подпунктом, что наделяет территориальные органы правом при установлении личности иностранцев и лиц без гражданства направлять запросы в дипломатические представительства, консульские учреждения иностранных государств и в международные организации.
В концепции рассматриваемого Проекта процедура установления личности имеет ключевое значение.
Практика применения статьи 10.1 Федерального закона о правовом положении иностранных граждан выявила ряд проблем:
- во-первых, это неточная формулировка пункта 4 статьи 10.1 «В целях установления личности иностранного гражданина территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции вправе: ….». Целесообразно в данном пункте слово «вправе», заменить на слово «обязан».
Таким образом, направление запроса в дипломатические представительства, консульские учреждения иностранных государств в Российской Федерации и международные организации должно быть не правом, а обязанностью;
-во-вторых, следует учитывать, что процедура установления личности требует от сотрудников территориальных органов в сфере миграции более высокой квалификации, больших затрат времени и сил, чем многие другие исполняемые ими функции. В случае принятия законопроекта количество проводимых процедур по установлению личности значительно увеличится, а значит, увеличится и нагрузка на сотрудников, что потребует увеличения штатной численности подразделений в сфере миграции;
-в-третьих, нарушение трехмесячного срока проведения процедуры установления личности, установленного пунктом 13 статьи 10.1 указанного закона о правовом положении иностранных граждан.
Нарушение указанного срока носит массовый характер. Были случаи, когда процедура установления личности затягивалась на годы.
Нарушение трехмесячного срока нередко бывает обусловлено объективными причинами: трудностями, которые испытывают заявители при сборе документов и поиске свидетелей, несвоевременным поступлением ответов на запросы (в особенности из-за границы).
18
Чтобы избежать необоснованного затягивания процедуры установления личности, и, как следствие, нахождения длительное время лица без возможности урегулировать свой правовой статус, полагаем необходимым предусмотреть возможность официального продления срока этой процедуры.
Следует отметить, что Проект не охватывает лиц без гражданства, отбывающих наказание в местах лишения свободы.
Практика показывает, что лиц такой категории немало, но попадают они в поле зрения сотрудников территориальных органов в сфере миграции только при поступлении в ЦВСИГ с решением о депортации. У многих уже имеются на руках ответы из консульств государств исхода о непринадлежности к гражданству.
Необходимо предусмотреть Проектом обязанность для сотрудников ФСИН России в случае выявления (поступления в исправительное учреждение) лица с потенциальными признаками лица без гражданства (без документа, удостоверяющего личность) либо получения отрицательного ответа из консульства государства исхода уведомлять территориальный орган в сфере миграции. Сотрудников территориальных органов в сфере миграции, в свою очередь, обязать проводить процедуру по установлению личности лица, отбывающего наказание в местах лишения свободы,
споследующим документированием лица без гражданства.
2.ПРОБЛЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ ВЫНЕСЕННЫХ РЕШЕНИЙ О НЕЖЕЛАТЕЛЬНОСТИ ПРЕБЫВАНИЯ (ПРОЖИВАНИЯ)
ВРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН
ИЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА, ПОДЛЕЖАЩИХ ОСВОБОЖДЕНИЮ ИЗ МЕСТ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ
Важнейшими задачами, стоящими практически перед всеми странами мира в области регулирования миграционных потоков, являются минимизация стихийного развития данных процессов, снижение их негативного влияния.
Зачастую миграция носит незаконный характер. Согласно российской правоприменительной практике незаконными (нелегальными) мигрантами считаются лица, нарушившие правила въезда на территорию страны либо правила пребывания на ее территории. К этой категории причисляют также тех, кто занимается в России незаконной (нелегальной) трудовой деятельностью.
Легче всего незаконные мигранты «растворяются» среди населения российских мегаполисов. Основная нагрузка ложится на Москву и Мос-
19
ковскую область, так как сюда направлена половина всего российского миграционного потока.
Проверки предприятий и организаций Москвы на предмет того, как в них соблюдается порядок привлечения и использования иностранной рабочей силы, показали, что на одного «законного» трудового мигранта приходится от двух до пяти «незаконных».
Одним из звеньев механизма решения данной проблемы является институт нежелательности пребывания (проживания), закрепленный в статье 25 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (далее - Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ)1. Ранее в законодательстве Российской Федерации были предусмотрены такие принудительные мероприятия в отношении иностранных граждан, как депортация в результате аннулирования разрешения на временное пребывание, либо на временное проживание, либо вида на жительство, а также административное выдворение.
Вусловиях возрастающих угроз обществу (терроризма, распространения СПИДа и других инфекций, наркотизации) основными направлениями государственной политики становятся обеспечение безопасности общества, защита нравственности, прав и законных интересов граждан.
Вэтой связи в 2003 году Федеральным законом от 10 января 2003 г.
№7-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» принята законодательная новелла, которую можно рассматривать в качестве свидетельства «смещения» интенсивности и акцента государственной защиты от частного интереса личности (иностранного гражданина) в направлении публичного интереса (Российской Федерации и граждан Российской Федерации как сообщества).
Так, в статью 25 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ был внесен ряд существенных изменений и дополнений, в частности, введен принципиально новый институт «нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации» (статья 25.10).
Статья 25.10 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ устанавливает, что в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц может быть принято решение
1 О Порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию: федеральный закон Российской Федерации от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ (в ред. от 17 июня 2019 г.) [Электронный ресурс] // URL: http://www.rulaws.ru (дата обращения: 6 августа 2019 г.).
20