Материал: 183

11

граждан – квалифицированных специалистов, трудоустраивающихся по имеющейся у них профессии (специальности), на которых квоты не распространяются.

Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации1 (далее – Минтруд России) осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере демографии, труда, занятости населения и безработицы, трудовой миграции, социальной защиты населения. Минтрудом России разработана Государственная программа «Содействие занятости населения» на период до 2020 г., целью которой является создание правовых, экономических и институциональных условий, способствующих эффективному развитию российского рынка труда2. В этой связи Минтруд России определяет порядок оформления и выдачи заключения соответствующего органа государственной службы занятости населения субъекта Российской Федерации о привлечении и об использовании иностранных работников3.

Министерство образования и науки Российской Федерации (далее – Минобрнауки России) совместно с ГУВМ МВД России являются уполномоченными органами в сфере адаптации трудящихся-мигрантов в нашей стране. Минобрнауки России устанавливает семь уровней владения русским языком как иностранным языком и требований к ним4, в том числе базовый для трудящихся мигрантов (ТБУМ/А1).

Также заметим, что в целях социокультурной адаптации трудящихсямигрантов и гармонизации межнациональных отношений с 1 января 2015 г. трудящиеся-мигранты (если иное не установлено международным договором) обязаны подтвердить не только знание ими русского языка, но также истории России и основ российского законодательства при обращении за получением разрешения на работу или патента5.

1Об утверждении Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации: постановление Правительства Рос. Федерации от 19 июня 2012 г. № 610: в ред. от 28 августа 2018 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 26, ст. 3528.

2Об информировании граждан и работодателей о положении на рынке труда в Российской Федерации, правах и гарантиях в области занятости населения и защиты от безработицы: приказ Минтруда России от 26 октября 2017 г. № 750 // Документ опубликован не был.

3Об утверждении Порядка оформления и выдачи заключения о привлечении и об использовании иностранных работников: приказ Минтруда России от 24 октября 2014 г. № 795н: зарегистрирован в Минюсте России 31 декабря 2014 г. № 35508.

4Об утверждении уровней владения русским языком как иностранным языком и требований к ним: приказ Министерства образования и науки Рос. Федерации от 1 апреля 2014 г. № 255: зарегистрирован в Минюсте России 17 июня 2014 г. № 32701.

5О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»: Федер. закон Рос. Федерации от 20 апреля 2014 г. № 74-ФЗ: в ред. от 23 июня 2014 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 16,

ст. 1831.

12

Остановимся на компетенции федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование миграции в административнополитической сфере. Отметим, что в 2016 г. в целях совершенствования государственного управления в сфере миграции было создано Главное управление по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации1 (далее – ГУВМ МВД России), обеспечивающее и осуществляющее в пределах своей компетенции функции МВД России по выработке и реализации государственной политики, а также нормативному правовому регулированию в сфере миграции.

ГУВМ МВД России выполняет правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в указанной сфере2. Последовательность административных процедур при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции определяется административным регламентом по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства по привлечению иностранных работников в Российской Федерации3 и трудоустройства граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации4.

Кроме того, МВД России осуществляет полномочия по принятию решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в России5, что позволяет осуществлять противодействие незаконной миграции.

1О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции: Указ Президента Рос. Федерации от 5 апреля 2016 г. № 156: в ред. от 15 мая 2018 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 15, ст. 2071.

2Об утверждении Положения об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции: постановление Правительства Рос. Федерации от 13 ноября 2012 г. № 1162: в ред. от 27 декабря 2017 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 47, ст. 6511.

3Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральной миграционной службой, ее территориальными органами и органами внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) за пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и трудовой деятельностью иностранных работников: приказ ФМС России/МВД России от 31 июля 2015 г. № 367/807: зарегистрирован в Минюсте России 22 октября 2015 г. № 39426.

4Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по лицензированию деятельности, связанной с оказанием услуг по трудоустройству граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации [Электронный ресурс]: приказ МВД России от 3 октября 2017 г. № 760 / Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 27.10.2017).

5О порядке представления и рассмотрения в МВД России и его территориальных органах нах материалов для принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации: приказ МВД

13

Подчеркнем, что государственное регулирование миграции осуществляют различные службы и подразделения полиции, а полномочия полиции по осуществлению миграционного контроля в стране законодательно закреплены в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»1 (далее – ФЗ «О полиции»).

Сотрудники полиции участвуют в проведении проверок соблюдения иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил въезда в Россию, выезда из России, режима пребывания (проживания) в России, правил миграционного учета, порядка осуществления трудовой деятельности, транзитного проезда через территорию России, а также соблюдения их юридическими лицами и гражданами, у которых возникают обязанности, связанные с приглашением иностранного гражданина в Россию и (или) пребыванием его на территории России, правил и (или) порядка исполнения указанных обязанностей.

Федеральная служба безопасности Российской Федерации2 (далее – ФСБ России) в пределах своих полномочий осуществляет государственное управление в области обеспечения безопасности Российской Федерации, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, а непосредственная реализация иммиграционного законодательства на государственной границе входит в компетенцию Федеральной пограничной службы (далее – ФПС ФСБ России). ФПС ФСБ России является головным (координационным) органом в сфере защиты Государственной границы РФ. Органы и войска ФПС ФСБ России осуществляют пропуск через Государственную границу РФ в пунктах пропуска, руководствуясь Законом «О Государственной границе Российской Федерации»3, другими федеральными законами, международными договорами РФ, внутриведомственными актами.

Министерство иностранных дел Российской Федерации4 (далее – МИД России) осуществляет функции по предоставлению государственных услуг в сфере внешней трудовой миграции по оформлению и выдаче заграничных паспортов гражданам РФ, приглашений иностранным гражданам, желающим осуществлять трудовую деятельность в России, и оформлению им рос-

России от 10 ноября 2012 г. № 1024: зарегистрирован в Минюсте России 29 декабря

2012 г. № 26453.

1О полиции: Федер. закон Рос. Федерации от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ: в ред. от 3 августа 2018 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 900.

2Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации: Указ Президента Рос. Федерации от 11 августа 2003 г. № 960: в ред. от 3 июля 2018 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 33, ст. 3254.

3О Государственной границе Российской Федерации: Закон Рос. Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1: в ред. от 3 июля 2016 г. // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 17,

ст. 594.

4Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации: Указ Президента Рос. Федерации от 11 июля 2004 г. № 865: в ред. от 20 июля 2017 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 28, ст. 2880.

14

сийских трудовых виз, по оказанию содействия российским гражданам, осуществляющим временную трудовую деятельность за границей1, и др.

Федеральная налоговая служба2 (далее – ФНС России) взаимодействует с МВД России, предоставляя информацию о начисленных и об удержанных работодателем или заказчиком работ суммах налога на доходы физических лиц за запрашиваемый налоговый период в отношении высококвалифицированных специалистов3, представители территориальных органов ФНС России входят в состав межведомственных комиссий по вопросам привлечения и использования иностранных работников в субъектах Российской Федерации.

Однако без взаимодействия ГУВМ МВД России с другими федеральными органами исполнительной власти при нормативно-правовом регулировании в сфере миграции, а также осуществлении правоприменительных функций по федеральному государственному контролю (надзору) в указанной сфере невозможна стабилизация миграционной обстановки в стране и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.

Таким образом, в качестве вывода необходимо отметить, что на федеральном уровне в компетенции Правительства Российской Федерации сосредоточены основные механизмы формирования и реализации миграционной политики Российской Федерации.

Распределение компетенции федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции должно осуществляться следующим образом: ведущим федеральным органом исполнительной власти, определяющим государственную миграционную политику в сфере миграции и координирующим деятельность других федеральных органов исполнительной власти по ее реализации должно быть ГУВМ МВД России. Реализацию полномочий по предоставлению государственных услуг и исполнению государственных функций в сфере миграции предполагается возложить на отраслевые федеральные органы исполнительной власти, имеющие специальную компетенцию в сфере экономики и социально-культурной сфере, а правоприменительные функции, функции по федеральному государственному контролю (надзору) должны быть прерогативой федеральных органов исполнительной власти, реализующих свою компетенцию в административно-политической сфере.

1Об утверждении Положения о Посольстве Российской Федерации: Указ Президента Рос. Федерации от 28 октября 1996 г. № 1497: в ред. от 18 февраля 2017 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 45, ст. 5090.

2Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе: постановление Правительства Рос. Федерации от 30 сентября 2004 г. № 506: в ред. от 3 октября 2018 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 40, ст. 3961.

3Об утверждении Порядка взаимодействия ФМС России и ФНС России при предоставлении налоговыми органами информации по запросам ФМС России: приказ ФМС России от 27 сентября 2010 г. № 290: зарегистрирован в Минюсте Рос. Федерации 1 ноября

2010 г. № 18867.

15

§ 3. Полномочия органов исполнительной власти, осуществляющих деятельность по вопросам миграции в субъектах Российской Федерации

Внастоящее время административно-правовое регулирование миграции нуждается в доработке. Данное обстоятельство вызывает необходимость нового методологического решения, связанного с уточнением полномочий исполнительных органов государственной власти в сфере миграции в субъектах Российской Федерации. Считаем, что рассмотрение указанных полномочий лежит, прежде всего, в плоскости разграничения управленческих отношений между федеральными и региональными органами государственной администрации в рассматриваемой сфере общественных отношений.

Отметим, что к разграничению полномочий исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования миграции обращались в своих работах А.Е. Горбань, Т.Н. Балашова, А.А. Мишунина, Т.Я. Хабриева и др. Однако вопрос о полномочиях органов исполнительной власти, осуществляющих региональное управление в сфере миграции, отдельно в современной административно-правовой науке не исследовался.

При этом среди специалистов в области административного права проблемы полномочий наиболее полно рассмотрены Ю.А. Тихомировым, который констатирует, что «...один из элементов компетенции – это властные полномочия. Пояснения требует их характер, поскольку наличие прав нередко трактуется – и теоретически, и практически – как свобода усмотрения в их использовании. Между тем обладающие полномочиями структуры

иорганы одновременно наделены обязанностями их осуществления. Публичная сфера предполагает соединенность прав и обязанностей в формулу «полномочия» как правообязанность, которую нельзя не реализовать в публичных интересах. Тут проявляется своего рода «автоматизм» действия этой формулы, позволяющий поддерживать преемственность власти и управления и правового порядка. Достигается та устойчивость выполнения публичных функций, в которых так нуждается общество в целом, граждане и юридические лица. В то же время допускаемая формула «может» позволяет применять полномочия скорее как исключение из правил, когда этого требуют

чрезвычайные или специальные обстоятельства. И это должно быть четко определено в законе...»1

Вэтой связи система органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации устанавливается ими же самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной

власти, установленными Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представи-

1 Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2004. С. 56–57.