Четвертой особенностью муниципальных образований является их доступность для рядового пользователя-непрограммиста. Среднее время обновления для муниципальных органов управления составляет полтора-два года. Поэтому любая статичная АИС органа местного самоуправления просуществует лишь до тех пор, пока не произойдут существенные изменения в работе этого органа. После этого либо нужно внедрять новую разработку, либо заказывать переработку уже созданной системы. Поэтому АИС станут неотъемлемой частью органов местного самоуправления в том случае, если пользователь будет иметь возможность самостоятельно модернизировать информационную систему по мере появления изменений в административной системе.
Пятая особенность касается условий востребования АИС. Востребование АИС зависит от ее полезности и удобства работы с системой. Пользователь должен применять те же приемы и ту же логику работы с данными, которые присущи не компьютеризованному органу управления. В частности, формы документов должны с минимальными отличиями от бумажного оригинала воспроизводиться на экране и выводиться на бумагу, пользователь должен иметь возможность самостоятельно создать какую-либо новую форму для отчета или справку, формируя на экране компьютера, как на листе, нужную конфигурацию документа и имея возможность обращаться к нужной группе данных. Для заинтересованности пользователя в работе АИС необходимо сокращать объем вновь вводимой информации (в том числе за счет использования данных, введенных другими органами), сокращать ошибки за счет типовых унифицированных словарей и справочников и за счет автоматического ввода повторяющихся данных.
Шестая особенность муниципальных образований - разнообразие типов данных при малой интенсивности потоков информации. Количество полей данных, фиксируемых в первичной документации (карточках, книгах, актах, справках, балансах, в статистических отчетах) и, следовательно, в АИС является очень большим - до 800 форм. Однако потоки обмена не столь значительны. Это практически означает, что не следует допускать принципиальной ошибки начинать дело информатизации с "прокладки дорогостоящих кабелей".
Седьмая особенность муниципальных образований проявляется при обмене данными с вышестоящими органами, когда происходит передача сводных отчетов, которые формируются низовым органом на основании первичной информации. Объем сводки значительно меньше объема первичных данных для этой сводки. В вышестоящем органе собирают сводки от всех нижестоящих органов, делают новую сводку и передают ее "выше". При таком масштабировании сводной информации информационные потоки между уровнями управления не возрастают. Кроме того, объем информационной базы вышестоящего органа существенно не изменяется (или скорее уменьшается) в сравнении с объемом баз данных низовых органов. Соответственно на всех уровнях управления можно предъявить сходные требования к мощности вычислительных средств.
Системный подход к организации работ по информатизации муниципальных образований и рекомендации федеральных органов власти предусматривают решение ряда организационно-экономических вопросов, предусматривающих:
принятие Администрацией Муниципального Образования решения о проведении работ по информатизации, закрепленного соответствующим Постановлением;
решение проблемы ресурсного обеспечения работ, включая разработку механизма финансирования работ по информатизации;
назначение представителя Администрации Муниципального Образования, ответственного за информатизацию, на которого возлагаются функции Заказчика систем и средств муниципальной информатизации;
построение организационной структуры управления процессом информатизации муниципального образования и др. [4].
Эти положения являются исходными при развертывании работ по информатизации.
Формирование организационно-правового и методического обеспечения, регламентирующего взаимодействие организаций, различных по ведомственной принадлежности, назначению и отношениям собственности, позволит обеспечить научно-технический уровень разработки систем и средств муниципальной информатизации, соответствующий региональному и общероссийскому уровню.
Для успешного развития и придания работам целенаправленного характера должна быть создана организационная структура, которая обеспечит реализацию функции заказчика и разработчика муниципальных информационных систем.
Сохранение целостности и единства деятельности органов местного самоуправления с учетом выше изложенных особенностей этих органов территориального управления связано с необходимостью неукоснительного исполнения ряда принципов информатизации, имеющих прямое отношение к ответу на вопрос о том, будет ли управление эффективным, или этих целей будет невозможно добиться при использовании самых совершенных компьютеров и средств телекоммуникаций [5].
Первый принцип - первого лица. Суть этого принципа состоит в том, что все цели и задачи совершенствования управления, достижения необходимого уровня социально-экономического развития населенной территории, решения острых политических, этнических, социальных, техногенных и других проблем должны формулироваться первым руководителем органа управления. К примеру, известные попытки создать единую информационную модель города (или района) чаще всего наталкиваются на стремление различных звеньев управления (в пределах одного органа местного самоуправления) максимально отобразить в ней ведомственные интересы. Это, в свою очередь, приводит к такой степени энтропии модели, что она перестает быть обозримой и практически полезной. На фоне не менее 2-3 тысяч показателей социально-экономического развития, 5-6 тысяч показателей, отражающих текущее состояние населенной территории, и не менее 500 сводных областей и направлений деятельности органов местного самоуправления должны быть выделены главные направления, подконтрольные секторы экономики и общества, а также проблемы, требующие максимального внимания со стороны первого руководителя органа местного самоуправления в целом. На этой основе могут быть определены необходимые информационные ресурсы (информация и данные), которые адекватно отображают необходимые параметры (процессов, явлений и объектов управления), и только при этих условиях можно предполагать, что финансовые средства на информатизацию будут потрачены не впустую
Второй важный принцип информатизации - принцип автоматизации документооборота. Соблюдение этого принципа состоит в том, что компьютер как универсальный инструмент обработки любого вида информации (алфавитно-цифровой, графической или голосовой) должен использоваться соответствующим способом.
Третий принцип информатизации - повышение достоверности и скорости обработки информации, снижение трудоемкости обработки данных, усиление аналитической деятельности, многократное использование данных.
Но главное - обеспечение возможности реализации еще одного важнейшего принципа информатизации - принципа новых задач управления. Под "новыми" мы понимаем, прежде всего, комплексные проблемы и задачи управления. Эти задачи требуют самой разносторонней информационной базы, выбора вариантов (альтернатив) управленческих решений, применения экономико-математических моделей, сравнительного анализа ситуаций, ранжирования уровней развития тех или иных секторов экономики и общества и т.д. В числе таких задач можно было бы назвать "комплексную оценку и анализ деятельности промышленных предприятий" с оценкой качества производимой на территории продукции, уровня банкротства, уровня сбыта, финансового состояния и т.д. Такие же проблемы могут быть и по комплексам сельского хозяйства, строительства, экологии, социальным вопросам, реформе ЖКХ и т.д.
Ясно, что без решения "новых" задач управления органы управления не смогут действовать эффективно и адекватно реагировать на потребности населения, юридических лиц, сохранения ресурсов территории и др.
Следующие два ведущих и взаимосвязанных принципа информатизации - принципы интеграции информационной базы и одноразового ввода данных.
Реализация первого из указанных принципов состоит в том, что в системах территориального управления (так же, как и в любой социально-экономической системе) создается первичная база данных. Создание первичной базы данных является продуктом особого класса функций управления, которые можно выделить как учетно-регистрационные. Работники аппарата управления частично или полностью занимаются формированием внутри органа управления специализированной системы учета, осуществляя постоянную оперативную актуализацию информации и/или инвентаризацию соответствующих объектов. Скажем, в деятельности органов регистрации юридических лиц непрерывно регистрируются новые предприятия, и таким образом происходит формирование и обновление базы данных о предприятиях. В процессе деятельности органов записи актов гражданского состояния, паспортно-визовых служб, администраций сельских административных округов перманентно накапливаются записи о параметрах состояния населения и т.д.
Но почему потребовалось акцентировать внимание на интеграции информационной базы как на принципе информатизации, имеющем самостоятельное значение? По двум основным причинам: первая состоит в том, что первичная информационная база учетно-регистрационного характера свойственна любому органу местного самоуправления. А, во-вторых, потому, что учетная система может быть развязана с собственно системой управления.
Принцип одноразового ввода информации является соподчиненным принципу интеграции информационной базы и означает лишь то, что данные, накопленные в системе учета (за счет выполнения множества операций по учету и регистрации объектов, взаимодействующих с органом управления) как и другие, в том числе и "сводные" данные, формируемые различными звеньями органов местного самоуправления, должны вводиться в систему управления однократно, но многократно использоваться многими звеньями и подразделениями органов местного самоуправления.
Обсуждение вопроса о принципах информатизации органов местного самоуправления мы завершим изложением еще одного важного принципа - принципа динамической целостности информационной модели объекта управления. Не забудем, что объектом управления для органа местного самоуправления является населенная территория. Это означает, что объект управления состоит из двух органически связанных частей - собственно население (социум) и среда обитания (экономика, культура, жилье, земля, природные ресурсы и т.д.) проживающего населения. Поскольку столь сложный объект постоянно изменяет свое состояние, информационная модель должна адекватно отражать эти изменения. Это значит, что внесение изменений в какую-либо часть модели должно автоматически инициировать процедуры соответствующих изменений всех остальных, зависящих от нее частей. Только такая дисциплина обеспечит полноту и качество (причем динамическую) информационной модели объекта управления.
Изложенные принципы информатизации и особенности муниципальных образований (как объектов управления) и органов местного самоуправления (как субъектов управления) - это общие критерии и параметры, которые следует учитывать при оценке уровня эффективности средств и систем информатизации в деле управления.
Необходимо рассмотреть вопрос о том, располагает ли современная наука об управлении информатизации достаточным арсеналом методов и средств для повышения эффективности уровня управления, в том числе на муниципальном уровне. На этот вопрос можно ответить утвердительно.
Во-первых, созданный советской научной школой потенциал фундаментальных и прикладных исследований в области управления социально-экономическими системами и информатизации не потерян и продолжает исправно служить делу совершенствования управления.
С точки зрения политэкономии произошли изменения в формах собственности, появились проблемы социального характера, которые не были свойственны прежнему общественному строю, и с этим нельзя не считаться, решая задачи информатизации. Однако, если абстрагироваться от политической стороны проблемы, нельзя не отметить известную общность и "применимость" в современных условиях таких категорий систем управления, как наличие объекта и субъекта управления, функций и задач управления в области прогнозирования и планирования, учета и регулирования, методов принятия управленческих решений, методов моделирования и анализа ситуаций и проблем методов проведения деловых игр и так далее. Но ведь именно эти научные направления и были сильной стороной советской научной школы управления и информатизации. Поэтому созданный потенциал мы вправе и должны использовать в настоящее время.
Во-вторых, как показывает ежегодно проводимый мониторинг состояния развития региональной информатизации, этот потенциал уже востребован Российским сообществом, что является доказательством его возможностей.
В-третьих, важным свидетельством возможностей отечественного потенциала информатизации является конкретный опыт создания комплексных (интегрированных) автоматизированных информационных систем муниципальных образований. В основе этого опыта - создание информационного базиса территориального управления (сведения о населении, юридических лицах, земле и недвижимости), а также комплексных взаимодействующих между собой информационных систем различных органов местного самоуправления, включая такие сводные системы, как информационно-аналитическая, недвижимости, делопроизводства, обеспечивающие глубокую обратную информационную связь с населением и эффективное руководство аппаратом управления муниципального образования.
В-четвертых, появились возможности все более активного использования зарубежного опыта информатизации при том, что общественно-политические устои России и зарубежных стран сближаются. В настоящее время ВНИИПВТИ совместно с Центром компетенции Торговой палаты США проводят совместный научный семинар по совершенствованию территориального управления на базе ИКТ. В основе занятий семинара - изучение системы стандартов США, Англии, Канады в области построения электронных правительств и модернизации деятельности органов управления (на территориальном уровне) на базе использования ИКТ. Мировое научное сообщество в области ИКТ добилось практически полной совместимости компьютеров, средств телекоммуникации, системных программных средств и т.д. Этому послужила разработка и дальнейшая реализация семиуровневой модели открытых систем, которая обеспечила взаимосвязь систем и машин на физическом уровне. Далее зарубежная научная мысль развивалась по линии разработки и создания узкоспециализированных стандартных информационных систем для банков, финансов, таможни, международной торговли [6].
Сейчас ставятся принципиально новые задачи.
Начиная с уровня правительств, должно быть обеспечено "бесшовное" взаимодействие всех управленческих структур (министерств, ведомств, учреждений), которое может быть достигнуто при полной совместимости не столько программно-технических, сколько функциональных, целевых, информационно-логических, структурных и архитектурных установок и решений, которые становятся обязательными для всех организаций, соприкасающихся в своей деятельности с правительственными органами.
Обозначим некоторые общие подходы к делу информатизации на муниципальном уровне с той точки зрения, что информатизация - это мощнейший инструментарий эффективного управления.
Во-первых, приходу "новой команды" управления предшествует деятельность "старой команды", которую невозможно, а чаще не имеет смысла подвергать оппозиции и отторжению. Однако практика показывает, что смена управленческого персонала, как на руководящем, так и на среднем уровнях - весьма заметное явление на протяжении 1,5 - 2 лет от времени проведения выборов.