Особенностью государственного механизма России после смерти Петра I является, во-первых, частая смена монархов на престоле, и, во-вторых, существование различных Советов, являвшихся как бы посредствующим звеном между монархом и Сенатом.
период правления Екатерины I – жены Петра (1725-1727 гг.) и Петра II – внука Петра (1727-1730 гг.) действовал Верховный тайный совет, учрежденный в 1726 г. (8 февраля).
Во-первых, Верховный тайный совет крайне ограничил компетенцию
Сената, сосредоточив в своих руках решение всех вопросов внутренней и внешней политики. Сенат стал одной из судебных инстанций, на решения которой можно было подавать апелляции в Совет. Приговоры Сената о смертной казни нуждались в утверждении Советом. Как и другие коллегии, Сенат посылал в Совет рапорты и получал от Совета указы. Сенат не мог уже называться «правительственным», а стал называться «высоким». Верховный тайный совет рассматривал жалобы на действия Сената и подбирал кандидатуры сенаторов.
Во-вторых, Верховный тайный Совет ограничивает и самого монарха. Фактически Совет становится законодательным органом: резолюции Верховного тайного совета имели силу высочайшего указа, никакой закон не мог быть обнародован без предварительного обсуждения в Совете.
Из формулы присяги императрице был вычеркнут титул «самодержавная».
После смерти Петра II Верховный тайный совет пытался юридически закрепить свои властные полномочия. Приглашенной на русский престол, вдовствующей герцогине Курляндской Анне Ивановне, племяннице Петра (дочь Ивана V), члены Совета предложили подписать т.н. «Кондиции» (условия правления, как бы соглашение с «верховниками»), по которым императрица могла объявлять войну, заключать мир, назначать на высшие должности, принимать законы, выходить замуж, выбирать наследника – только с согласия Верховного тайного совета.
Анна Ивановна сначала приняла условия Верховного тайного совета, но после венчания на царство, порвала «Кондиции» (русская по крови, хоть и не русская по воспитанию, она выбрала самодержавие) и правила с 1730 г. по 1740 г.
1730 г. Верховный тайный совет был упразднен, и первое время императрица даже пыталась возродить Сенат: Сенату был возвращен титул «правительственный», было увеличено число сенаторов (до 21), значительно расширена его компетенция, были восстановлены должности генерал-прокурора и рекетмейстера, ликвидированные Верховным тайным советом; Сенату вновь подчинены Коллегии.
Но, после учреждения в 1731 г. Кабинета министров, Сенат вновь лишается своих важнейших полномочий в области государственного управления. Кабинет почти ничем не отличался от Верховного тайного совета. Коллегии и Сенат ежемесячно посылали в Кабинет рапорты и получали от него указы. Сенат вновь превращается в одну из Коллегий,
единственное, что у него остается – только титул «правительственный». Кабинет не только сосредоточил в своих руках все государственное
управление. В 1735 г. он получил законодательную власть: по указу Анны Ивановны полный набор подписей министров (три) был равносилен подписи императрицы. Таким образом, Кабинет юридически ограничил власть Анны Ивановны.
царствование Ивана Антоновича, при регентстве Анны Леопольдовны (племянницы Анны Ивановны), которое продолжалось всего один год – 1741 – Сенат должен был подавать в Кабинет рапорты уже не ежемесячно, а еженедельно. Это - апогей упадка Сената.
ноябре 1741 г. гвардия возвела на престол дочь Петра I – Елизавету Петровну (1741-1761 гг.), правление которой стало «золотым веком» в истории Сената. В 1741 г. Кабинет министров был упразднен и Сенат вновь стал во главе управления государством (ему подчинялись все Коллегии).
Более того, вследствие равнодушия Елизаветы Петровны к государственным делам, Сенат фактически являлся единственным субъектом законодательной власти. Императрица часто подписывала принятые Сенатом законы, не вникая в их содержание.
конце царствования Елизаветы была учреждена Конференция при высочайшем дворе, но она занималась внешней политикой и не ограничивала Сенат, управлявший страной. Они посылали друг другу, как равные,
«экстракты» из протоколов заседаний.
период правления Петра III – племянника Елизаветы, герцога Голштинского (сына другой дочери Петра I – Анны) – (1761-1762 гг.) начинается падение такого огромного значения Сената. В 1762 г. был учрежден Императорский совет (по проекту графа Панина), ставший средоточием государственного управления.
При императрице Екатерине II (1762-1796 гг.) Императорский совет был преобразован в Совет при высочайшем дворе (1769 г.), ставший опорой императрицы во многих ее начинаниях. Совет обладал административными
законосовещательными полномочиями.
отношении Сената была идея сделать его «хранителем законов». В 1763 г. он был разделен на шесть административно-судебных департаментов.
Но административные полномочия Сената все более ограничивались. В
непосредственное ведение генерал-прокурора были переданы многие дела,
изъятые у Сената. Генерал-прокурор стал как бы министром юстиции,
внутренних дел и финансов. Данная реформа, с одной стороны, усиливала, как никогда, должность генерал-прокурора, с другой стороны, крайне ограничивала надзорную функцию прокуратуры, обозначала упадок прокурорского надзора, ставила его в зависимость от административной власти.
Все Коллегии были освобождены из-под опеки Сената, а в ходе губернской реформы 1775 г. – и местное управление было изъято из его ведения, главным образом, вследствие непосредственного подчинения губернаторов императрице.
итоге царствования Екатерины II у Сената сохранялась в основном судебная власть.
Реформы Екатерины II в области местного управления.
Губернская реформа 1775 г.
«Учреждение о губерниях» 1775 г. преобразовало всю систему местного управления и, частично, центрального управления.
Территория России была разделена на 23 губернии, 66 провинций и около 180 уездов (через 20 лет число губерний достигло 50). Очевидна первая цель реформы – разукрупнение губерний. Деление на губернии и уезды осуществлялось по строго административному принципу: на территории губернии проживало около 400 тысяч душ, на территории уезда – около 30 тысяч душ (т.е. в основу деления был положен количественный критерий). Не учитывались географические, национальные и экономические особенности регионов империи.
Во главе губернии был губернатор, во главе нескольких губерний – генерал-губернатор, которые назначались и смещались монархом. В своей деятельности губернатор опирался на Губернское правление, куда входили губернские советники и губернский прокурор (надзор за законностью). Финансовые и фискальные вопросы решала Казенная палата, вопросы здравоохранения и образования – Приказ общественного призрения.
ходе губернской реформы 1775 г. была существенно изменена и судебная система России: в уездах и губерниях создавались сословные суды – для дворян, горожан и государственных крестьян. Апелляционной и ревизионной инстанциями для сословных судов в каждой губернии стали судебные палаты (по гражданским и уголовным делам). В связи с этим Юстиц-коллегия была закрыта. (см. подробнее далее: судоустройство). Таким образом, второй целью реформы являлась децентрализация управления. Помимо Юстиц-коллегии, была закрыта Камер-коллегия (ее функции перешли к Казенной палате) и некоторые другие Коллегии. Их функции
перешли к губернским органам.
Главой уездной администрации был земский исправник (капитан), избираемый уездным дворянством.
Полицейская реформа 1782 г.
«Устав благочиния» 1782 г. вводил систему полицейских органов в городах – Управы благочиния. Управу возглавлял полицмейстер в губернских городах, в остальных – городничий. В частях города полицейские функции осуществляли частные приставы, в кварталах – квартальные надзиратели.
Организация дворянского и городского самоуправления 1785 г.
1785 г. были приняты: «Жалованная грамота дворянству», по которой в губерниях и уездах учреждались органы дворянского самоуправления – дворянские собрания во главе с предводителями; и «Жалованная грамота городам», которая определяла систему органов городского самоуправления – общую и шести гласную Думу во главе с городским головой (см. подробнее: сословный строй).
Правление императора Павла I (1796-1801 гг.) вызывает серьезные дискуссии исследователей XIX – XXI вв.
Необходимо отметить, что при Павле был восстановлен традиционный для России принцип первородства в наследовании престола. «Учреждение об императорской фамилии» 1797 г. отменило петровский указ о престолонаследии 1722 г.: вновь вводилось наследование по мужской линии от отца к сыну, а при отсутствии сыновей - к старшему из братьев. Женщины совершенно устранялись от наследования российского престола.
Павел I сохранил екатерининский Совет при высочайшем дворе, хотя крайне умалил значение данного учреждения: государь только один раз присутствовал на заседаниях Совета (Екатерина была на 63). Собирался Совет очень редко – 143 раза (при Екатерине – 1597 раз).
Павел I еще более усилил судебный характер Сената – все оставшиеся административные департаменты Сената были преобразованы в судебные. Однако при Павле Сенат не являлся высшей судебной инстанцией: император разрешил апеллировать на приговоры Сената непосредственно ему. По некоторым делам (например, между казной и частными лицами) решения Сената должны были получать санкцию государя, иначе они не имели юридической силы.
Такова эволюция государственной системы России, сформированной в первой четверти XVIII в. Несмотря на то, что происходила централизация и бюрократизация государственного аппарата, мысль об участии в управлении представителей общества никогда не умирала. В XVIII в. возникали проекты ограничения власти русского монарха: например, «Генеральный проект» Волынского, «Устав верховному правительству» графа Панина, проекты Щербатова, Десницкого.
1801 г., в результате государственного переворота, убийства императора Павла I, на престол вступил его сын - Александр I (1801 – 1825
гг.).
Совет при высочайшем дворе в 1801 г. сменил Непременный Совет, просуществовавший до появления Государственного Совета в 1810 г.
период либерального правления Александра I возникали проекты Конституции (наиболее радикальными являлись проекты декабристов Муравьева, Пестеля). Существовал проект Новосильцова (1818 г.).
Ближе всего к реализации был проект М.М. Сперанского, основанный
на идее Монтескье о разделении властей – «Введение к уложению государственных законов». Законодательная власть принадлежала государю и парламенту: представительной Государственной думе (нижняя палата) и аристократическому Государственному совету (верхняя палата). Сенат разделялся на правительственный, контролирующий деятельность министров и судебный.
Проект был даже утвержден Александром I, но не получил реализации на практике вследствие ссылки Сперанского в 1812 г
Сенат сохранил лишь судебные полномочия.
1810 г. был учрежден Государственный совет, но не как законодательный орган, а как законосовещательный орган при императоре.
1802 г. был принят Манифест «Об учреждении министерств» и
началась министерская реформа. Вместо Коллегий, было учреждено 8 Министерств: военное, морское, иностранных дел, коммерции, финансов, юстиции и (новые в сравнении с системой коллегий) внутренних дел, народного просвещения. Деятельность Министерств, как и московских Приказов, основывалась на принципе единоначалия. В ходе министерской реформы был учрежден Комитет министров, который узурпировал все административные функции Сената и Непременного Совета. В состав Комитета входили министры, их товарищи, государственный казначей.
Председателем Комитета министров, как и Государственного совета, являлся император.
Таким образом, в ходе реформ Александра I при императоре было создано три Совета: Государственный Совет (по вопросам законодательства), Комитет министров (административные, финансовые вопросы), Сенат (судебные полномочия). Данная система сохраняла лишь видимость идеи Сперанского – Монтескье о разделении властей. И формально, и фактически в ходе реформ императора Александра I сохранялась абсолютная монархия.
Правление императора Николая I (1825-1855 гг.).
Систему центральных органов государственного управления возглавила (с 1826 г.) Собственная Его императорского Величества Канцелярия, состоявшая из 6 отделений:
1-е отделение Канцелярии контролировало деятельность министерств, готовило законопроекты, ведало назначением и увольнением высших чиновников;
2-е отделение осуществляло кодификационные работы;
3-е отделение руководило борьбой с государственными преступлениями;
4-е отделение руководило благотворительными учреждениями;
5-е отделение осуществляло подготовку проекта реформы по управлению государственными крестьянами;
6-е отделение готовило материалы, относящиеся к управлению территорией Кавказа.