Материал: Zaem_kredit_faktoring_vklad_i_schet

ношений сводилось к минимуму, государственные займы признавались объектом финансовых правоотношений, регулируемых бюджетным законодательством.

Изменение экономического уклада привело к пересмотру принципов осуществления и управления государственными заимствованиями. В п. 4 ст. 75 Конституции РФ установлено, что государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе. Принцип добровольности был перенесен также в комментируемую статью (п. 2).

В соответствии со ст. 124 ГК РФ публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования) участвуют в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с гражданами и юридическими лицами. К ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в соответствующих отношениях. У государственных займов, рассматриваемых сквозь призму обязательственных отношений займодавца и заемщика, отсутствуют какие-либо особенности, отличающие их от займов, размещаемых юридическими лицами, поскольку положения комментируемой статьи не привносят новизны в их регулирование. Представляется, что при ее включении

вКодекс основное намерение законодателя состояло в том, чтобы

впоследующем исключить споры относительно применимости гра- жданско-правовых норм к отношениям, связанным с государственными заимствованиями.

Особенности регулирования государственных займов проявляются в бюджетном законодательстве, которое устанавливает организацию и функционирование бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса, а также порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на бюджетные средства.

1.2.Понятие «государственный заем» в бюджетном и гражданском законодательстве. Следует обратить внимание на различный объем понятия «государственный заем» в гражданском и бюджетном законодательстве, что становится особенно заметным с учетом изменения комментируемой статьи, вступившего в силу с 1 июня 2018 г. (Закон от 26 июля 2017 г. № 212-ФЗ). В ст. 103 БК РФ выделяются два способа государственных заимствований:

– государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг;

– кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы или иных лиц (иностранных государств, кредитных организаций,

499

международных финансовых организаций и иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц).

Таким образом, в бюджетном праве под государственным займом понимается один из способов государственных заимствований, по определению предусматривающий выпуск государственных ценных бумаг и тем отличающийся от кредита.

Иное соотношение категорий «заем» и «кредит» имеет место в гражданском праве, где кредитный договор, согласно господствующей точке зрения, является видом договора займа. В соответствии с п. 3 комментируемой статьи договор государственного займа может быть заключен в различных формах – в облигационной форме (путем приобретения займодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг) или в иных формах, предусмотренных бюджетным законодательством. Как было указано выше, одной из форм (способов) государственных заимствований в бюджетном праве является кредит. Отсюда можно сделать вывод о том, что в гражданском праве под договором государственного займа следует также понимать договор, на основании которого Российская Федерация или ее субъект привлекают кредит.

Использование категории «форма» в абз. 2 п. 3 комментируемой статьи является не вполне удачным. В действующей редакции БК РФ она не встречается применительно к государственным займам или к государственному долгу. В редакции ст. 98 БК РФ, действовавшей до 1 января 2008 г. (Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ), выделялись формы государственного долга Российской Федерации. Однако затем законодатель ввел для описания соответствующих понятий термины «структура государственного долга», «виды и срочность долговых обязательств». С учетом неопределенности понятия «форма договора государственного займа» в бюджетном законодательстве определение сферы применения комментируемой статьи затруднено.

Во-первых, с учетом абз. 2 п. 3 комментируемой статьи гипотетически можно было бы допустить привлечение государственного займа путем заключения двустороннего договора займа с юридическим лицом или гражданином (договорная форма), а не путем приобретения займодавцами государственных облигаций. Во-вторых, в соответствии со ст. 3 Закона об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг государственные ценные бумаги могут быть выпущены исключительно как эмиссионные ценные бумаги в смысле Закона о рынке ценных бумаг. Поэтому еще одним гипотетическим примером государственного займа в «иной» форме могло бы являться заимствование, сопровождающееся выдачей век-

500

селя или иной неэмиссионной ценной бумаги. Однако действующее бюджетное законодательство не предусматривает названных форм (видов, способов) заимствования.

Причина указанного терминологического несоответствия кроется, по-видимому, в том, что основные положения Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 7 октября 2009 г.) разрабатывались до изменения БК РФ. В ней говорится о потребности синхронизации бюджетного и гражданского законодательства по вопросам предоставления бюджетных кредитов и государственных займов1, но смысл такой синхронизации не раскрывается. В Проекте концепции реформы ГК РФ указывалось на то, что норма ГК РФ неоправданно ограничивает способы оформления государственного займа использова­ нием ценных бумаг, хотя бюджетное законодательство не исключает

ииные способы заимствований. При этом не учитывалось различное содержание, которое вкладывается в данное понятие в бюджетном

игражданском законодательстве. Если понимать под синхронизацией по меньшей мере введение единообразной терминологии, то заявленная в Концепции цель не была достигнута.

1.3.Субъектный состав договора государственного займа. В соответствии с п. 1 комментируемой статьи государственный заем представляет собой облигационный заем со специальным субъектным составом. На стороне заемщика выступает публично-правовое образование – Российская Федерация или субъект Российской Федерации, а на стороне займодавца – гражданин или юридическое лицо. Положения комментируемой статьи применяются также к займам, выпускаемым муниципальными образованиями. В бюджетном законодательстве государственные и муниципальные заимствования регулируются сходным образом.

Эмитентами государственных и муниципальных ценных бумаг являются соответственно исполнительные органы государственной власти

иместные администрации, которые выпускают от имени публичноправового образования ценные бумаги и несут обязательства перед владельцами ценных бумаг по осуществлению прав, закрепленных этими ценными бумагами. Право осуществления государственных заимствований от имени Российской Федерации в соответствии со ст. 103 БК РФ принадлежит Правительству РФ либо уполномоченному им Министерству финансов Российской Федерации. Право осуществления госу-

1  См. также Проект концепции реформы ГК РФ.

501

дарственных заимствований от имени субъекта Российской Федерации в соответствии с законом данного субъекта принадлежит его высшему исполнительному органу государственной власти либо финансовому органу данного субъекта. Право осуществления муниципальных заимствований от имени муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования принадлежит местной администрации.

Возможна ситуация, когда денежные средства передаются взаймы одним уровнем бюджетной системы другому. В этом случае применяются правила БК РФ о бюджетном кредите. Согласно ст. 93.2 БК РФ бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете. Бюджетный кредит может быть предоставлен только субъекту Российской Федерации и муниципальному образованию, которые не имеют просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом (публич- но-правовым образованием). Если допустить, что понятие «государственный заем» включает также кредиты, привлеченные Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, на стороне кредитора могут также выступать кредитные организации, иностранные банки и международные финансовые организации. Подробнее о субъектном составе кредитного договора см. комментарий к п. 1 ст. 819 ГК РФ.

1.4. Объект договора государственного займа.

(а) Внутренние и внешние займы. Основными объектами государственных займов являются валюта Российской Федерации и иностранная валюта. Государственные заимствования, выраженные в валюте Российской Федерации, называются внутренними, а выраженные

виностранной валюте – внешними (ст. 103 БК РФ). Данное разграничение имеет финансово-экономические причины. Погашение внешних займов может представлять для заемщика бóльшую сложность

всилу ограниченного доступа к иностранной валюте. Приток в страну иностранной валюты обеспечивается всей совокупностью внешне­ экономических сделок, которые совершают хозяйствующие субъекты. В отличие от Российской Федерации, внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации и муниципальных образований законодательно ограничены. Поэтому право субъектов Российской Федерации размещать внешние займы значительно ограничено в бюджетном законодательстве, а для муниципальных образований вводится прямой запрет на такое размещение.

502

Комментируемая статья не предусматривает особенностей регулирования внутренних (внешних) государственных займов. Таковые определены в бюджетном законодательстве. Для субъектов Российской Федерации установлены дополнительные требования бюджетной обеспеченности, при соблюдении которых допускаются внешние заимствования. Их заемные интересы подчинены интересам Российской Федерации. Согласно п. 1 ст. 104 БК РФ размещение внешних государственных займов субъектов Российской Федерации на международных рынках капитала осуществляется с учетом приоритета размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации. Муниципальные образования выпускают муниципальные займы только на внутреннем рынке и в валюте Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования вправе осуществлять внутрибюджетные заимствования у Российской Федерации в иностранной валюте исключительно в рамках использования целевых иностранных кредитов. В соответствии с бюджетным законодательством такие заимствования не являются внешними заимствованиями и не приводят к образованию внешнего долга субъекта Российской Федерации или муниципального образования (п. 5 ст. 104 БК РФ).

(б) Товарные займы. Комментируемая статья не ограничивает объект государственных займов исключительно денежными средствами. Согласно п. 3 государственные ценные бумаги могут удостоверять право их владельца на получение иного имущества или имущественных прав. В соответствии с п. 4 ст. 113 БК РФ при исполнении обязательств по государственным ценным бумагам, предусматривающим в соответствии с условиями их выпуска передачу кредиторам иного, чем денежные средства, имущественного эквивалента, размер государственного долга уменьшается на величину основного долга (рассчитанную в денежном выражении) по погашаемым таким образом обязательствам.

Выпуск неденежных государственных займов является необычной практикой для государств с развитым финансовым рынком. В начале 1990-х гг. в условиях гиперинфляции и товарного дефицита спросом у населения пользовались выпускаемые российским правительством ценные бумаги, дающие право на приобретение товаров народного потребления. Обязательства по таким ценным бумагам не были исполнены в полном объеме. С принятием Федерального закона от 1 июня 1995 г. № 86-ФЗ «О государственных долговых товарных обязательствах» государственные долговые товарные обязательства в виде облигаций государственных целевых беспроцентных займов на приобретение товаров народного потребления, включая легковые автомобили, целевых чеков на приобретение легковых автомобилей, чеков «Урожай-90»,

503