Первый признак - общий, выражающий логику системообразующих связей элементов любой системы, в том числе и административных наказаний. Виды административных наказаний как элементы системы административных наказаний объединены и тем самым находятся в объективно соединенном состоянии по определенным содержательным основаниям. Перечисленные в КоАП РФ виды административных наказаний имеют много общих черт. Так, например, единый порядок наложения, одни и те же цели применения, наконец, все они являются мерами административной ответственности и устанавливаются государством.
Второй признак - структурно-иерархическое единство. Система административных наказаний является двухуровневой, т.е. относительно простой системой, причем виды таких наказаний образуют второй - определенно автономный - уровень системы. Первый же уровень указанной системы наполняется категорией административного наказания в его собирательном (совокупном) смысле. Система образует собой единство в результате структурно-иерархической упорядоченности ее элементов (видов административных наказаний), определяющей функциональные зависимости и взаимодействие данных элементов. Административные наказания, входящие в рассматриваемую систему, являются именно наказаниями, т. е. мерами ответственности за совершение административного правонарушения. Сама же система административных наказаний построена посредством расположения различных видов таких наказаний в определенном сравнительном порядке (в зависимости от степени их суровости). Законодателем было сформулировано такое понятие, как «лестница» административных наказаний, характеризуя это тем, что все виды наказаний расположены по своей мере суровости.
Действующий КоАП РФ закрепляет десять видов административных наказаний. Характеризуя «лестницу» административных наказаний, не каждый из исследователей приходит к выводу о заложенной в ней законодателем какой-либо закономерной последовательности. Например, отмечается, что «по расположению изучаемых наказаний в системе нельзя сделать вывод относительно оценки законодателем тяжести (строгости) каждого из наказаний в соотношении между собой». Представляется, что данная позиция справедлива, но лишь отчасти, поскольку при определении закономерности последовательности расположения видов изучаемых наказаний в перечне необходимо прежде всего выявить тот критерий, который был положен законодателем в основу такой упорядоченности. Причем нужно заметить, что степень суровости изучаемого наказания может быть определена исходя из различных критериев, но не каждый из них возможно приложить к порядку перечисления в законе видов изучаемых наказаний. Выстраивая перечень изучаемых наказаний в КоАП РФ, законодатель в основу его построения положил степень суровости административного наказания в зависимости главным образом от «ценности» объекта его ограничительного воздействия.
Следовательно, тот факт, что установленный в КоАП РФ порядок перечисления видов изучаемых наказаний имеет смысл, не вызывает сомнений. Но нужно считать, что законодатель, по-видимому, сам того не подозревая, нарушил избранный им же принцип построения перечня видов изучаемых наказаний. Пожалуй, это и побуждает ряд ученых говорить об отсутствии сколь-либо задуманной законодателем упорядоченности. В частности, Д. Н. Бахрах правильно отмечает: «лестница» изучаемых наказаний «была бы более логичной, если бы законодатель поменял местами на ней административный арест и дисквалификацию». [13; 7]] Кроме этого нужно добавить также, что не совсем удачным является расположение в «лестнице» изучаемых наказаний и административного приостановления деятельности.
Третий признак - относительная самостоятельность. Система административных наказаний проявляет свойство относительной самостоятельной категории, обусловливающей сравнительную автономность своего функционирования, степень которой определяет уровень данной системы. В то же время сама по себе система административных наказаний не имеет прямого действия, и при рассмотрении конкретного дела и применении административного наказания административно - юрисдикционный орган руководствуется санкциями статей Особенной части КоАП РФ, избирая вид административного наказания, содержащийся в этой санкции. Все административные наказания являются мерами административной ответственности, которые характеризуются своими индивидуальными специфическими особенностями. Это в большей степени подтверждает факт взаимосвязи и взаимообусловленности системы административных наказаний с отдельными видами административных наказаний, выраженных в санкции закона.
Четвертый признак - относительная устойчивость, то есть система административных наказаний - относительно устойчивая правовая категория, в пределах которой допустимы изменения свойств ее элементов на законодательном уровне. Установленный законом перечень видов административных наказаний является лишь показателем достигнутого государством уровня правового развития и имеет только формальную и относительную ценность. Изменение перечня видов административных наказаний как формальная процедура не всегда влечет трансформацию самой системы административных наказаний.
Следовательно, в основу выявления критериев и предстоящего определения системы изучаемых наказаний были положены те признаки, которые были выработаны наукой на протяжении многих лет и обеспечивают существование любой совокупности объектов материального мира как целого. Впрочем, этим не исключается формулирование иных признаков рассматриваемой системы, что, бесспорно, имеет право на самостоятельный анализ, но должно быть также доктринально обоснованным, что представляется на данном этапе затруднительным в силу отсутствия четкой определенности позиции законодателя относительно ключевых аспектов наказательного регулирования и политики. [8]
Таким образом, из всего вышесказанного следует сказать, что в правовом (узком) понимании система административных наказаний представляется как относительно самостоятельная и устойчивая в структуре административного принуждения упорядоченная по критерию сравнительной суровости совокупность видов административных наказаний, взаимодействие и взаимосвязь которых обусловлены единством функционального назначения административного наказания в административно-наказательной политике государства.
Напротив, в самом общем виде система административных наказаний и ее правовая значимость обусловлена прежде всего пониманием со стороны законодателя и кроме того со стороны правоприменителя. Обязательность такого понимания публично-правовых конструкций, чем является и система административных наказаний, означает и недопустимость условного подхода к ее определению, поскольку в противном случае система административных наказаний лишалась бы какого бы то ни было смысла и правового значения.
2. Виды административных наказаний
Законодательно в КоАП РФ закреплен основной перечень административных наказаний. Статья 3.2 предусматривает данный перечень, который представляет собой следующие виды наказаний:
1) предупреждение; 2) административный штраф; 3) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; 4) лишение специального права, предоставленного физическому лицу; 5) административный арест; 6) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; 7) дисквалификация; 8) административное приостановление деятельности; 9) обязательные работы; 10) административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения.
Кроме того, в отношении юридического лица также применяются административные наказания в виде предупреждения, административного штрафа, конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения, а также административное приостановление деятельности. [3]
Предупреждение, административный штраф, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, за исключением права управления транспортным средством соответствующего вида, административный арест, дисквалификация, административное приостановление деятельности и обязательные работы могут устанавливаться и применяться только в качестве основных административных наказаний.
Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, лишение специального права в виде права управления транспортным средством соответствующего вида, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения могут устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания.
За одно административное правонарушение может быть назначено основное либо основное и дополнительное административное наказание из наказаний, указанных в санкции применяемой статьи Особенной части настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации об административной ответственности. [3]
2.1 Основные виды административных наказаний
Основными являются такие административные наказания, которые не могут назначаться в дополнение к другим видам административных наказаний. Предупреждение, административный штраф, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, за исключением права управления транспортным средством соответствующего вида, административный арест, дисквалификация, административное приостановление и обязательные работы деятельности могут применяться только в качестве основных. [3]
Остальные административные наказания, перечень которых дан в ст. 3.2 КоАП, могут применяться и как основные, и как дополнительные наказания, усиливая потенциал воздействия основного наказания.
Из данного перечня видов административных наказаний целесообразно начать с предупреждения, которое впервые было закреплено Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 28 июня 1926 г. [6]
Впервые же понятие предупреждения именно как меры административной ответственности было дано в КоАП РФ, который определял его как меру административного наказания, выраженного в порицании физического или юридического лица и выносимая в письменной форме (ч.1 ст. 3.4 КоАП РФ).
Предупреждение, как и иные виды административного наказания применяются властно-обязывающим образом, т.е. властным субъектом государства. Будучи выраженным в законе, предупреждение рассматривается государством как итоговая негативная реакция на деяние, признаваемое и характеризуемое как административное правонарушение, т.е. противоправное, виновное, общественно вредное действие (бездействие) физического или юридического лица, преследуемое законом под угрозой административного наказания. [16]
Предупреждение, как и другие виды административных наказаний, носит личный характер, т. е. применяется к конкретному физическому или юридическому лицу, совершившему административное правонарушение, не затрагивая интересы других (третьих) лиц. [19; 35]
По своему содержанию предупреждение как административное наказание представляет собой карательную санкцию исключительно морального характера, поскольку выражается, по сути, в официальном (от имени государства) и легальном причинении правонарушителю морального вреда. Так, например, часть 1 статьи 5.64 КоАП РФ предусматривает такое наказание, как штраф за нарушение порядка или срока представления сведений о поступлении и расходовании средств политической партии, сводного финансового отчета политической партии. Или, к примеру, статья 15.5, которая предусматривает предупреждение за нарушение сроков представления налоговой декларации.
Предупреждение как вид административного наказания следует отличать от устного замечания и предупреждения, выносимого в отношении некоммерческих организаций регистрирующими их органами за нарушения законодательства РФ, так как устное замечание является профилактической мерой, имея исключительно предупредительный характер.
Административный штраф - наказание в виде денежного взыскания, которое чаще всего используется в борьбе с административными правонарушениями. Не случайно карательные санкции нередко называют «штрафными», а административную ответственность - «штрафной». Таким образом, административный штраф является основным видом наказания. Тем самым его реализация означает решение вопроса об административной ответственности правонарушителя по существу и не предполагает каких-либо других основных отрицательных последствий. Согласно ч. 2 ст. 3.5 КоАП РФ штраф налагается в размере не менее ста рублей, а за совершение административного правонарушения в области дорожного движения - не менее пятисот рублей. Применение же наряду с таким наказанием любого другого административного наказания как дополнительного не затрагивает собственно реализацию административного штрафа, а лишь усиливает наказательное воздействие на личность правонарушителя. Достаточно большое количество правонарушений, влекущих за собой применение такого наказания, как административный штраф, к примеру, статья 12.37, при несоблюдении требований об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств.
КоАП РФ в ст. 3.5 воспроизвел идею законодателя об изменении формулировки наименования рассматриваемой меры административной ответственности. В целях уточнения вместо просто штрафа он дополнил данную меру указанием, терминологически направленным на его административно-правовой характер, так как «с учетом того, что штраф как мера наказания известен различным видам юридической ответственности (уголовной, административной, гражданской правовой)». [16] Административный штраф - мера административного принуждения, где чрезвычайно важным моментом является то, что он обусловливается административно-властным взысканием у лица, совершившего административное правонарушение, денежной суммы, т. е. выражается в юридически обязательном, одностороннем, принудительном характере действий государственных органов и их должностных лиц, и тем самым имеет публично-правовое содержание.