3. Прокурорский надзор и контроль вышестоящих государственных органов осуществляются путем проведения повторных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей после проведения плановой или внеплановой проверки контролируемым органом государственного контроля (надзора) или муниципального контроля на основаниях и в порядке, предусмотренных настоящим Федеральным законом для внеплановых проверок.
4. Повторным проверкам могут подвергаться не более 10% от общего числа проверенных органом государственного контроля (надзора) или муниципального контроля юридических лиц или индивидуальных предпринимателей.
5. В случае выявления в результате повторной проверки правонарушений, не обнаруженных в ходе плановой или внеплановой проверки органом государственного контроля (надзора) или муниципального контроля к юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю не применяются меры юридической ответственности, за исключением случаев, когда невыявление факта правонарушения при проведении первоначальной проверки явилось результатом установленного вступившим в законную силу приговором суда сговора между юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем и должностным лицом органа государственного контроля (надзора) или муниципального контроля.
В случае выявления угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды прокурор или вышестоящий орган государственного контроля (надзора), проводящие повторную проверку, принимают меры, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.».
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит, во-первых, в том, что совокупность теоретических положений, сформулированных в работе, вносит крупный вклад в науку административного права, позволяет решить крупную научную проблему обеспечения безопасности личности, общества и государства путем осуществления административного надзора за законностью деятельности граждан и организаций, имеющую важное хозяйственное значение, внедрение указанных положений вносит значительный вклад в развитие экономики страны.
Полученные результаты могут быть использованы для дальнейшего научного анализа как теоретических основ административной деятельности органов исполнительной власти, так и различных форм его реализации.
Материалы диссертации могут найти применение при разработке стратегии дальнейших преобразований и реформ в российском обществе, правовой жизни и реализации правовой политики государства.
Авторский подход к определению сущности и предназначения административного надзора, а также выводы, сформулированные в диссертации, и внесенные предложения будут способствовать повышению эффективности исполнительной власти, укреплению дисциплины, законности и правопорядка, могут быть использованы при разработке проектов нормативно-правовых актов, определении направлений и выработке конкретных решений административной реформы органов административного надзора в целях оптимизации деятельности органов государственной власти и управления, усиления гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина, последовательной демократизации российского общества.
Обобщение и систематизация имеющихся знаний по исследуемой проблеме могут найти применение при выработке решений, направленных на совершенствование форм и методов административного надзора.
Основные положения диссертации, увязанные с реальными современными процессами, сопровождающими административно-надзорную деятельность, могут быть использованы в научной и учебной юридической литературе, в учебном процессе при преподавании таких дисциплин, как «административное право», «административно-процессуальное право», «административная деятельность органов внутренних дел».
Апробация результатов исследования. Основные положения, а также выводы и предложения опубликованы в монографиях, учебных изданиях, научных статьях и иных изданиях.
По материалам диссертации подготовлены предложения по совершенствованию законодательства. Результаты исследования, изложенные в диссертации и ранее изданных монографиях, использованы при разработке проекта административных регламентов Федерального агентства воздушного транспорта по исполнению государственной функции по лицензированию перевозок воздушным транспортом грузов и перевозок воздушным транспортом пассажиров; при подготовке Концепции развития законодательства Российской Федерации.
Основные результаты исследования докладывались на международных, всероссийских и межвузовских научных и научно-практических конференциях и круглых столах, в том числе: на научно-практической конференции «Насилие. Личность. Общество» (Москва, ВНИИ МВД России, 2000); 1-ой Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы правового регулирования медицинской деятельности» (Москва,16 мая 2003 г.); 2-ой научно-практической конференции молодых ученых к 40-летию НИИ Генеральной прокуратуры РФ «Актуальные проблемы борьбы с преступностью» (Москва, НИИ ГП РФ, 2003); Круглом столе «Проблемы административно-процессуального обеспечения борьбы с правонарушениями, связанными с наркотическими средствами и психотропными веществами» (Орел, Орловский юридический институт МВД России, 28 марта 2003 г.); Международной научно-практической конференции «Обеспечение безопасности и правопорядка в транспортном комплексе России» (Москва, 4 - 5 ноября 2003 г.); 2-ой Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы правового регулирования медицинской деятельности» (Москва,26 марта 2004 г.); Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию Заслуженного деятеля науки Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора А. П. Шергина «Актуальные вопросы административно-деликтного права» (Москва, ВНИИ МВД России, 2005); Научно-методологическом семинаре «Административная ответственность юридических лиц» (Санкт-Петербург, 17 - 18 июня 2005 г.); Международной дистанционной научно-практической конференции «Актуальные проблемы и перспективы юридической науки и правоприменительной деятельности в государствах-участниках Содружества Независимых Государств» (Москва, Академия экономической безопасности МВД России, 2005, 2008 гг.); Всероссийской научно-практической конференции «Административное и административно-процессуальное право: актуальные проблемы» (Москва, Московский университет МВД России, 2006); Научно-практической конференции «Закон Российской Федерации «О милиции»: 15 лет на защите прав и свобод граждан» (Москва, Московский университет МВД России, 21 апреля 2006 г.); Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию Заслуженного юриста Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора И. И. Веремеенко «Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной России» (Москва, ВНИИ МВД России, 2008 г.); Международной научно-теоретической конференции, посвященной 80-летию академика М. С. Бесбаева «Правовое государство: от идеи до ее материализации» (Алматы, 2008 г.); «Лазаревских чтениях» (Москва, Институт государства и права РАН 2008 г.); Заседании Международной школы-практикума молодых ученых-юристов «Эффективность законодательства и современные юридические технологии» (Москва, 19 - 31 мая 2008 г.); Межвузовской научно-практической конференции 25 декабря 2008 г. (Москва, Российский государственный университет туризма и сервиса); Научно-практического семинара «Правовые аспекты административной реформы: состояние и перспективы» (Москва, Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации, 29 мая 2008 г.).
Выводы, положения и материалы диссертационного исследования используются автором при чтении лекций по курсам «административное право», «административно-процессуальное право», при подготовке учебных пособий, учебных и рабочих программ, лекционных материалов по этим программам и в научно-исследовательской работе со студентами и аспирантами, а также при проведении экспертизы проектов федеральных законов в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, десяти параграфов, содержащих последовательное изложение научного исследования и раскрывающих тему диссертации, перечня источников, использованных в работе и приложений.
административный надзор исполнительная власть
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цели и задачи, объект и предмет исследования, раскрывается новизна выносимых на защиту положений, показывается теоретическая и практическая значимость полученных выводов и сделанных предложений, указываются сведения об апробации результатов исследования.
Первая глава «Концептуальные и правовые основы административного надзора» посвящена определению административного надзора как функции исполнительной власти, установлению его места в системе правоохраны и анализу системы нормативных правовых актов, образующих институт административного надзора.
В первом параграфе «Административный надзор как функция органов исполнительной власти» дается сущностная характеристика административного надзора, определяется его место в системе функций органов исполнительной власти, обосновывается самостоятельность данной функции и ее значение с учетом оптимизации функций органов исполнительной власти в процессе административной реформы.
Диссертант проводит сравнительный анализ содержания, вкладываемого в термин «административный надзор» в научной доктрине и в российском и зарубежном законодательстве. Данное понятие используется для обозначения нескольких принципиально различных юридических конструкций, при этом, называя тот или иной вид деятельности административным надзором, избирается признак объекта (контроль в отношении администрации), субъекта (контроль, осуществляемый администрацией), предмета (контроль исключительно законности либо законности и целесообразности). Как следствие в нормативных правовых актах нарушается требование единства применения юридических терминов, законодатель, за редкими исключениями, для определения административно-надзорной деятельности использует термины, включающие слова «контроль» и «надзор» в различных сочетаниях. В параграфе обосновывается необходимость определять административный надзор не по одному отдельно взятому признаку, а по их совокупности. С этой позиции признак объекта оказывается недостаточно информативным, тогда как признаки субъекта и предмета в совокупности позволяют определить административный надзор как специальную функцию государственной администрации (органов исполнительной власти и их должностных лиц).
В целях дополнительной аргументации предложенного понимания термина «административный надзор» соискатель обращается к общепризнанным правовым положениям, лежащим в основе теории права и законодательства. На этой основе определяются требования, во-первых, к установлению административно-надзорных отношений на основании федерального закона, во-вторых, к использованию различных методов для правового регулирования внутриаппаратных и внешних общественных отношений.
Диссертант приходит к выводу, что объективные закономерности общественного развития обусловили специализацию контроля на несколько видов: парламентский контроль, судебный контроль, прокурорский надзор, административный контроль. Административный контроль, в свою очередь разделяется на ведомственный и надведомственный контроль и административный надзор. Соответственно, такие специализированные виды административного контроля, как таможенный контроль, финансовый контроль, налоговый контроль и т.д., осуществляемые в отношении частных лиц, по своему юридическому содержанию представляют собой виды административного надзора.
В ходе выявления критериев разграничения контроля и административного надзора, автор вступает в дискуссию с учеными, представившими собственные взгляды на данную проблему: В. П. Беляевым, А. Т. Дмитриевым, С. Н. Назаровым, Е. Е. Петровым, С. В. Пузыревым, А. В. Шаровым и др. На основании проведенного анализа различных точек зрения автор определяет административный надзор как самостоятельную функцию органов исполнительной власти, осуществляемую по отношению к неподчиненным гражданам и организациям (физическим и юридическим лицам) по поводу соблюдения ими требований законодательных и иных нормативных правовых актов. Контроль (в узком смысле, с учетом вычленения из него административного надзора) направлен на обеспечение не только соблюдения требований нормативных правовых актов, но и исполнительской дисциплины, а также на оценку эффективности и целесообразности действий (деятельности) подконтрольных объектов. Такое определение предмета контроля соответствует в большей степени внутриаппаратным (служебным) отношениям типа «начальник - подчиненный». Вместе с тем, в праве нет абсолютно обособленных явлений. Сохраняя генетическое единство с контролем, административный надзор в своих крайних, пограничных проявлениях как бы сливается с контролем, что, собственно, и становится «камнем преткновения» исследователей, затрудняющихся с выбором критериев для разграничения этих функций.
В итоге диссертант приходит к выводу о том, что для современной России наиболее актуальной является концепция административного надзора, в соответствии с которой он 1) является одной из основных правовых форм административной деятельности, тесно связанной с юридической ответственностью; 2) является одним из наиболее масштабных способов обеспечения законности в самых разнообразных областях общественной жизни; 3) является основным средством правоохраны; 4) оказывает внешневластное воздействие на управляемых субъектов права, не подчиненных надзорным органам; 5) обеспечивает необходимую связь норм права с (юрисдикционными) правоприменительными актами в целостный механизм правового регулирования, «заполняя» правовое пространство между правовым нормированием и юридической ответственностью за правонарушения.
Во втором параграфе «Административный надзор в системе правоохраны» дается оценка охранительного потенциала административного надзора, определяется его соотношение с иными правоохранительными функциями органов исполнительной власти.
В специальной литературе содержание правоохранительной деятельности раскрывается неоднозначно. Так, Л. С. Явич сводил правоохрану лишь к применению санкций правовых норм посредством издания правоприменительных актов, Б. П. Кондрашов называет отраслевые способы правоохраны См.: Кондрашов Б. П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения: Дис. … д-ра юрид. наук. - М., 1998. С. 88.. К. С. Бельский относит к правоохране только правоприменительную деятельность См.: Бельский К. С. Полицейское право: Лекционный курс. С. 21.. В. М. Горшенев, И. Б. Шахов также подразделяют правоохранительную деятельность на: а) правообеспечение; б) разбирательство правовых споров и дел о правонарушениях; в) реализацию государственного принуждения См.: Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. - М.: Юридическая литература, 1967. С. 21.. Диссертант предлагает рассматривать правоохрану шире, поддерживая О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородского, на первое место ставит правоустановление См.: Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. - М.: Юридическая литература, 1961. С. 296.. Наиболее полно содержание правоохраны раскрывается также в работах П. Е. Недбайло, В. А. Власова, Е. А. Лунева и др. С учетом современного представления о функциях органов исполнительной власти диссертант предлагает следующую классификацию способов правоохраны: