правовое нормирование общественных отношений, нуждающихся в правовой охране;
создание административно-правовых режимов;
учет потенциально опасных объектов;
разрешение отдельных видов деятельности, представляющих опасность, при условии обеспечения безопасности;
контроль и надзор в широком смысле;
применение санкций правовых норм в случае их нарушения;
принудительное восстановление нарушенного права.
Далее в параграфе исследуется соотношение административного надзора со смежными видами правоохранительной деятельности, прежде всего, с разрешительными и юрисдикционными. В советской и российской (до 2004 г.) теории административного права было распространено мнение о том, что административный надзор образуют в совокупности нормотворчество, разрешение, наблюдение и юрисдикция (См. работы А. В. Никонова, А. Т. Дмитриева, С. В. Пузырева и др.). С другой стороны, административный надзор включался в качестве элемента в лицензионно-разрешительную деятельность (См.: работы А. В. Гущина, А. Н. Орлова и др.). В свою очередь, Ю. М. Козлов рассматривал административный надзор, лицензирование и регистрацию как самостоятельные административно-правовые методы См.: Административное право: Учебник. / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. - М., 1999. С. 289 - 290..
В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 представлено иное видение содержания административного надзора - функции, свойственной федеральным службам. Осуществляемые ими функции по контролю и надзору включают помимо собственно административного надзора разрешение и регистрацию.
Диссертант доказывает, что административный надзор всегда «обслуживает» регистрационную и разрешительную функции и, вместе с тем, осуществляется самостоятельно, независимо от них, в том числе и в общедозволительных правовых режимах, таких как режимы любительского рыболовства, общественного порядка, пользования лесами и др. В то же время, самостоятельность названных функций не исключает их взаимосвязи, обусловленной, прежде всего, общей целью - охраной правопорядка, обеспечением безопасности.
Сопоставляя административный надзор с мониторингом, автор выявляет расхождение в целях этих видов административной деятельности. В отличие от надзора мониторинг направлен лишь на накопление информации, используемой в дальнейшем при осуществлении функций высшего порядка, в том числе, и в административно-надзорной деятельности. Мониторинг - пассивное наблюдение, он не несет в себе принудительности, тогда как надзор - активное наблюдение. К. С. Бельский, исключая принудительность административного надзора, по мнению диссертанта, оставляет «бесхозными» меры административного пресечения, не охватываемые юрисдикционной деятельностью. Соискатель замечает, что принудительность свойственна и прокурорскому надзору, что, однако, не превращает его в управленческую деятельность.
Юридическое содержание административного надзора как самостоятельной правоохранительной функции, по мнению диссертанта, выражается в:
его принудительности;
направленности на обеспечение безопасности, охрану прав, свобод и законных интересов человека и гражданина;
осуществлении его ограниченным кругом уполномоченных должностных лиц - инспекторов - обладающих специальным статусом;
осуществлении в отношении неподчиненных граждан и организаций и исключительно по поводу установления соответствия их поведения требованиям правовых норм.
Основания установления административного надзора автор подразделяет на общие и частные. Общим основанием является потенциальная опасность поднадзорной деятельности. Частные основания подчеркивают властный характер административного надзора, поскольку инициатива всегда исходит от властного субъекта - надзорного органа или инспектора. Инициатива в судебном контроле или в аудите, напротив, исходит от невластного субъекта - частного лица.
Административный надзор оказывает мощнейшее охранительное воздействие уже самим фактом его осуществления - присутствие инспектора, его активность останавливает правовых нигилистов.
В силу генетически заложенного в нем правоохранительного потенциала административный надзор располагается в системе правоохранительных функций органов исполнительной власти в одном ряду с разрешительными и юрисдикционными функциями, во многом переплетаясь с ними, обеспечивая их реализацию, но оставаясь при этом самостоятельной функцией. Огромный правоохранительный потенциал административного надзора позволяет использовать его практически во всех сферах общественных отношений, включая те, в которых отраслевая безопасность обеспечивается частноправовыми методами (саморегулированием, страхованием гражданской ответственности, добровольной сертификацией и т.д.). Вместе с тем, огромный правоохранительный потенциал административного надзора легко может быть обращен во зло, и тогда правоохранительная, по своей сути, деятельность превращается в не менее мощный коррупциогенный фактор, создает трудно преодолимые административные барьеры.
В третьем параграфе «Институт административного надзора в российском законодательстве и проблемы его оптимизации» исследованию подвергается нормативная правовая материя, регулирующая административно-надзорную деятельность, в динамике ее развития, выявляются юридические дефекты нормативных правовых актов, предлагаются пути их устранения, повышения эффективности нормативного правового регулирования.
Признавая справедливость теории множества источников права, диссертант обосновывает необходимость ограничиться рассмотрением нормативных правовых актов как источников института административного надзора. Особое место в нем занимают законодательные акты, непосредственно регулирующие данную деятельность, либо имеющие своим предметом более широкий круг отношений, включающих надзорные в качестве составляющей. В некоторых случаях роль законодательного акта, устанавливающего административный надзор, играет источник другой отрасли права, как, например, Трудовой кодекс РФ.
Законодательные акты содержат отдельные разделы, главы, статьи, образующие вершины своеобразных «пирамид», объем которых заполняют нормы других нормативных правовых актов: утверждаемых Президентом РФ или Правительством РФ положений, специализирующихся на процессуальные и статусные; утверждаемых федеральными органами исполнительной власти положений, уставов, наставлений, правил, инструкций, административных регламентов осуществления государственной функции. Анализируя принятые МВД России нормативные правовые акты различных видов, диссертант отмечает отсутствие логики в выборе той или иной формы акта, когда идентичные по содержанию акты получают различные наименования. При этом, все нормативные правовые акты утверждаются приказами, в свою очередь, осуществляющими индивидуальное либо смешанное правовое регулирование. Приказы, имеющие нормативное содержание в ходе исследования выявлены не были.
В параграфе дается высокая оценка нормативных правовых актов нового для административного права вида - административных регламентов осуществления государственных функций. В то же время, автор выявляет их несовершенство и выражает уверенность в необходимости повышения уровня процессуальной регламентации административно-надзорной деятельности до законодательного.
Нижний слой «пирамид» представлен нормативными правовыми актами территориальных органов и структурных подразделений органов, осуществляющих административный надзор. Однако эти акты не оказывают существенного влияния на сложившуюся конструкцию, по сути, повторяя положения вышестоящего слоя «пирамиды».
Таким образом, правовая материя, регламентирующая административный надзор, организуется в некоторое множество пирамидальных конструкций, существующих и действующих независимо одна от другой. При этом, полная независимость их невозможна по объективным причинам. Такими причинами, по нашему мнению, являются совпадения субъекта надзора либо объекта надзора. Это обусловливает наличие регулятивных связей между отдельными «пирамидами». Такие связи образуют Закон РФ «О милиции», положения о некоторых федеральных службах, осуществляющих надзор по нескольким направлениям, а также положения (регламенты) о взаимодействии органов, осуществляющих административный надзор в одной области.
Особое место в системе связующих нормативных правовых актов занимает Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Этот Федеральный закон, значение которого для правовой регламентации административно-надзорных процедур невозможно переоценить, определяет юридические гарантии прав объектов административного надзора. К сожалению, данный Федеральный закон не проникает в нормативную ткань всех «пирамид» и не лишен недостатков как содержательного, так и юридико-технического характера. Кроме того, он не в полной мере обеспечивает заявленную цель его разработки - разрушение административных барьеров для предпринимательской деятельности и коррупции.
Вместе с тем, вся совокупность «пирамидальных» конструкций, пронизанных горизонтальными связями, обладает необходимыми признаками правового института, обеспечивая более или менее полное регулирование группы однородных общественных отношений. Особую значимость данному административно-правовому институту придает наличие в нем материально-правовых и процессуально-правовых норм. Материально-правовые нормы закрепляют юридические факты; определяют круг участников административно-надзорных правоотношений и закрепляют их правовое положение. Процессуально-правовые нормы данного института облекают административно-надзорную деятельность в особую юридическую форму, определяют последовательность осуществления специальных административных процедур.
Принятие 26 декабря 2008 г. Федерального закона № 294-ФЗ вместо Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ, потребовало исследования муниципального контроля и поиска ответа на вопрос о природе норм, регламентирующих его осуществление.
Диссертант, во-первых, указывает на несогласованность в использовании термина «муниципальный контроль» в отраслевом (муниципально-правовом) законодательстве и в рассматриваемом Федеральном законе; во-вторых, определяет «муниципальный контроль» как осуществление исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления делегированных государственных полномочий по осуществлению административного надзора; в-третьих, отмечает комплексный характер отрасли муниципального права; в-четвертых, выявляет признаки практической реализации дуализма местного самоуправления См., напр.: Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Общее государственное право. Часть I. - М., 1894. С. 242; Пешин Н. Л. Дуализм муниципальной власти // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 24 и др., согласно которой в местном самоуправлении сочетаются государственное и общественное начала, ввиду невозможности sensu stricto выделения дел местного значения. Вышеизложенное позволяет утверждать, что общественные отношения, складывающиеся между структурными подразделениями местных администраций и неподчиненными им гражданами и организациями по поводу контроля за соблюдением последними общеобязательных требований федеральных законов и других нормативных правовых актов, включая акты местного самоуправления, имеют двойственную (административно-правовую и муниципально-правовую) природу. Соответственно, нормы источников административного права, регулирующие данный вид общественных отношений, не посягают на «суверенитет» отрасли муниципального права и подлежат включению в муниципально-правовую материю. С другой стороны, муниципальный контроль в отношении соблюдения (исполнения) актов, изданных органами местного самоуправления в целях регулирования внутриаппаратных отношений, публичная природа которых не столь очевидна, тяготеет по своей природе к корпоративному контролю, потому государство не должно вмешиваться в регулирование этого вида муниципального контроля.
В результате исследования нормативной правовой материи диссертант определяет структуру содержательного наполнения института административного надзора, выделяя в нем следующие группы норм:
1) определяющие круг субъектов административно-надзорных правоотношений;
2) устанавливающие правовое положение субъектов надзорных правоотношений;
3) закрепляющие юридические факты, служащие основаниями для возникновения, изменения и прекращения надзорных правоотношений;
4) определяющие методы и формы административного надзора;
5) регламентирующие надзорные процедуры;
6) определяющие порядок обжалования действий (бездействия) и решений субъектов административного надзора;
7) предусматривающие административную ответственность за нарушение требований норм вышеназванных групп.
Завершающим шагом в исследовании института административного надзора, по мнению автора, должна стать систематизация норм этого института. Рассматривая известные способы систематизации норм права кодификацию, консолидацию, инкорпорацию и учет нормативных актов См., напр.: Теория государства и права: Учебник. / Пиголкин А. С., Головистикова А. Н., Дмитриев, Ю. А., Саидов А. Х. Под ред. А. С. Пиголкина. - М.: Юрайт-Издат, 2006. С. 439 и др., диссертант обосновывает необходимость кодификации, позволяющей получить принципиальное решение проблемы. Институт административного надзора нуждается в нормативном правовом акте общего характера, который встал бы над всеми «пирамидами», обеспечил бы наполнение Общей части данного института, а также заполнил бы своеобразным «строительным раствором» имеющиеся пробелы на разных уровнях (слоях) наших «пирамид». Возможны различные формы кодификации, одной из которых является принятие федерального закона. В параграфе разработана концепция федерального закона «Об осуществлении административного надзора», предложена его структура (7 разделов, включающих 28 статей).
Вторая глава «Проблемы организации системы субъектов административного надзора» посвящена разработке административно-правового статуса субъектов административного надзора и проблем организации их деятельности на основе ретроспективного анализа развития системы субъектов административного надзора.
В первом параграфе «Становление системы субъектов административного надзора» исследуется развитие системы органов административного надзора с первых лет образования советского государства, выявляются общие закономерности развития, сохраняющиеся и в настоящее время.