Актуальные проблемы регулирования публично-правовых и частно-правовых отношений
1. Актуальные проблемы исполнения законодательства о государственном и муниципальном контроле (по материалам прокуратуры Приморского края)
Динамичное развитие экономики, видоизменение законодательства требуют совершенствования и приведения в соответствие с новыми реалиями надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности. Практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что состояние законности в данной сфере продолжает оставаться неблагополучным.
В целях упорядочения отношений в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) был принят Федеральный закон от 08.08.2001 № 134-ФЗ, а позже - Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ126.
Стоит отметить, что последний Федеральный закон включил муниципальные органы в круг субъектов, на которых распространяется действие его норм, в силу наличия у них правомочий по проведению некоторых видов проверок. В связи с внесением изменений в федеральное законодательство и возложением на органы прокуратуры новых полномочий в сфере организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, Генеральным прокурором был принят приказ от 27 марта 2009 г.
Особое внимание в данном приказе уделяется порядку формирования ежегодного сводного плана проведения плановых проверок, согласованию проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; определению конкретных работников, исполняющих данные обязанности; проведению межведомственных совещаний с руководителями органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
В 2013 году органами прокуратуры Приморского края в ходе осуществления надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности выявлено 1502 нарушения (в 2012 году - 1408), по протестам прокурора отменено либо приведено в соответствие с законом 202 правовых акта (в 2012 году - 174). По фактам нарушений закона должностным лицам внесено 300 представлений об их устранении (258 - в 2012 году)128.
Между тем общероссийская статистика количества нарушений в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности также увеличивается: в 2008 году было выявлено 28 357 нарушений, в 2009 г. - 84 381, 2010 г. - 109 190, 2011 г. - 110 876, 2012 г. - 117 778, 2013 г. - 139 969 нарушений.
Анализ результатов надзорной деятельности свидетельствует о том, что органами государственной власти и местного самоуправления принимаются многочисленные правовые актов, не соответствующие требованиям действующего законодательства в части организации и проведения органами государственного и муниципального контроля проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Незаконные правовые акты, нарушающие права хозяйствующих субъектов, касаются практически всех сфер предпринимательской деятельности, а также мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего бизнеса.
Наиболее частыми нарушениями являлись:
- противоречие принятых норм федеральному законодательству в части установления оснований проверок, их предмета и порядка проведения.
Так, прокурором Анучинского района принесен протест на постановление администрации Анучинского муниципального района, противоречащее законодательству о контроле в части оснований проведения внеплановых выездных проверок, несоблюдения требований к указанию в распоряжении (приказах) о проведении проверок обязательных реквизитов юридического лица, индивидуального предпринимателя, а также установленного законом порядка формирования ежегодного сводного плана проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
- отсутствие действующего правового регулирования контрольной деятельности - это касается не только отсутствия самого правового акта, но и не назначение должностных лиц, уполномоченных на осуществление муниципального контроля (в частности, в 2013 году было выявлено, что в 147 муниципальных образованиях Приморского края не были приняты правовые акты, определяющие порядок проведения муниципального контроля, а решением Ленинского районного суда от 05.08.2013 удовлетворены исковые требования прокурора о возложении на администрацию города Владивостока обязанности определить должностных лиц, уполномоченных на осуществление муниципального жилищного контроля);
- проведение проверки в отсутствие соответствующего распоряжения о проведении проверки, нарушение требований к оформлению соответствующих приказов (распоряжений), нарушение утвержденных сроков проведения проверки.
К примеру, в ходе проверки деятельности инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края прокуратурой выявлены грубые нарушения: проверки в отношении застройщиков проводились в отсутствие законных оснований, распоряжений руководителя инспекции, а также при ненадлежащем уведомлении предпринимателей о предстоящей проверке.
4 апреля 2013 года вице-губернатору Приморского края, курирующему деятельность инспекции, внесено представление. Кроме того, в отношении главного специалиста - эксперта отдела регионального государственного строительного надзора по Владивостокскому городскому округу и муниципальным образованиям края инспекции возбуждено административное дело по ч. 2 ст. 19.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;
- нарушение требований закона в части уведомления о проведении проверки и вручения копии приказов о ее проведении.
Федеральным законом от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ установлено, что о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трёх рабочих дней до начала её проведения. Нарушения требований ст. 10, 14 и 16 закона в части уведомления о проведении проверки и вручении копии приказов о ее проведении были выявлены прокурорами городов Дальнегорска, Находки, Партизанска, Спасск-Дальний, Михайловского, Надеждинского, Лазовского, Ольгинского, Анучинского районов, Первомайского, Советского районов г. Владивостока.
Между тем, несмотря на большое количество нарушений, в 2013 году прокурорами городов и районов края практически не использовались полномочия по возбуждению производств по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.6.1 КоАП РФ (несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора) требований законодательства о государственном контроле (надзоре)). Всего в 2013 году было возбуждено 4 дела об административных правонарушениях по указанной статье (в 2012 году - 7), по результатам рассмотрения 1 лицо привлечено к административной ответственности (4 по результатам проверок в 2012 году).
В целях взаимодействия в вопросе защиты прав предпринимателей приказом прокурора края в 2013 году создана межведомственная рабочая группа по защите прав субъектов предпринимательской деятельности в Приморском крае, в состав которой вошли первый вице-губернатор Приморского края, Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Приморском крае, руководители департаментов Приморского края, руководители общероссийских общественных организаций, Приморской торгово-промышленной палаты, а также должностные лица Следственного управления Следственного Комитета РФ по Приморскому краю, Управления Министерства внутренних дел России по Приморскому краю. Заседания межведомственной рабочей группы проводились 02.07.2013, 30.09.2013 и 24.12.2013 года. Аналогичные совещания были проведены во всех прокуратурах края в сентябре-октябре 2013 года. Однако, как показывает практика, работа созданных при прокуратурах межведомственных рабочих групп в некоторых случаях сводится к заслушиванию информации о текущей деятельности прокуроров, в то время как следует по результатам совещаний планировать конкретные проверки.
Кроме того, ежеквартально проводятся заседания общественного совета по защите малого и среднего бизнеса, созданного при прокуратуре Приморского края. На последнем заседании 8 декабря 2013 года в нем участвовали представители региональных отделений общероссийских общественных организаций «Деловая Россия», «Опора России», «Ассоциация Молодых Предпринимателей России», заместитель Дальневосточного филиала общероссийской общественной организации «Российское авторское общество», председатель Приморской торгово-промышленной палаты, президент некоммерческого партнерства «Лига торговых предпринимателей».
Таким образом, в целях укрепления законности перед должностными лицами прокуратуры стоит задача использовать весь комплекс полномочий и мер прокурорского реагирования, предоставленных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» по устранению нарушений закона и наказанию виновных в нарушениях лиц, прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, при внесении актов реагирования оценивать возможные негативные последствия исполнения требований прокурора. Установлено требование о систематическом анализе состояния законности в рассматриваемой сфере, использовании выводов и результатов обобщений для совершенствования надзорной практики.
Таким образом, стоит отметить, что на данном этапе в целях уменьшения количества нарушений в данной сфере перед прокурорами постановлена задача ужесточения не только самого контроля за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности (с учетом складывающейся обстановки в сфере законодательства и право применения), но и наказания в случае его нарушения (внесение не только представлений об устранении нарушений закона, но и привлечении виновных лиц к административной, а не дисциплинарной ответственности, в случае наличия состава правонарушения).
взяточничество законодательство муниципальный контроль
2. Возникновение и развитие криминологии как науки: отражение прошлого в настоящем
Криминологические идеи, суждения о сущности преступности, ее причинах, способах противодействия ей стали формулироваться еще в древние времена. В трудах древних философов Платона и Аристотеля мы находим мысли на этот счет.
Так, Платон стал интересоваться причинами преступности после того, как был казнен его учитель. Основными причинами совершения преступлений, как он считал, являются: «бедность, необоснованные привилегии определенных социальных слоев и политическое бесправие других, национальные противоречия («разноплеменность населения»)»129.
Кроме того, Платон считал, что преступление - это сознательный выбор человека, то есть «от самого человека зависит быть достойным или дурным»130.
Внимание вопросам преступности также уделяли мыслители эпохи Возрождения и философы последующего исторического периода (Джон Локк, Шарль Монтескье, Жан Жак Руссо и др.).
Однако формирование криминологии как науки приурочивают к последней четверти XIX в., а именно к 1885 г., когда была опубликована книга итальянского исследователя Р. Гарофало с аналогичным названием «Криминология». Она состояла из 3 глав: «Преступность», «Преступник», «Репрессия». Таким образом, Р. Гарофало дал современное название науки криминологии, а также выделил основные направления, из которых в целом и складывается данная наука.
Российская криминология также родилась во второй половине XIX века. Одним из её основателей был Д.А. Дриль131. В 1908 г. Д.А. Дриль совместно с В.М. Бехтеревым основал Психоневрологический институт, в программу которого входила разработка курса «Судебная психология», а уже в 1909 г. в рамках этого института был создан Криминологический институт.
Во всех своих трудах Дриль утверждал, что «преступность есть выражение врожденных и приобретенных аномалий в душевной организации и нервной системе преступника, которого следует, поэтому больше лечить, чем карать»132.
Согласно представлениям этого ученого люди не рождаются роковыми преступниками, хоть и могут унаследовать особую психофизическую организацию, которая предрасполагает к преступлению. Но только от окружающей обстановки зависит, станут ли они преступниками. Работы Дриля о насильственных преступлениях и малолетних преступниках, об алкоголизме, в которых рассматривались и общие криминологические вопросы, сыграли важную роль в развитии отечественной криминологии и поныне представляют большой интерес.
В ходе становления и развития криминологии сложилось множество различных школ. За рубежом основными направлениями в историческом развитии криминологии стали: классическое, антропологическое и социологическое.
Классическое направление начало зарождаться уже во второй половине XVIII в. Его основоположником стал итальянский мыслитель Чезаре Беккариа. Основная идея данного направления - преступление является результатом сознательного выбора человека. Ч. Беккариа в своей работе «О преступлениях и наказаниях» 1764 г. систематизировал философско-криминологические идеи своих предшественников. Особое внимание он уделил вопросу о предупреждении преступности. Он считал, что «Лучше предупреждать преступления, чем карать за них. Это составляет цель любого хорошего законодательства…»133.