В последние годы устойчивость краевого бюджета несколько снизилась за счет опережающего роста «длящихся» социальных обязательств над динамикой роста ВРП и налоговых доходов бюджета. При этом принятые бюджетные обязательства не могут быть существенно сокращены вследствие социальной направленности значительной их части.
Расходы бюджетов на оказание государственных (муниципальных) услуг должны планироваться исходя из необходимых гарантированных объемов услуг (работ) с соблюдением установленных стандартов и показателей их качества, а не методом индексации расходов отчетных периодов с учетом различных индексов-дефляторов или показателей бюджетной сети 10.
Одним из инструментов достижения целей государственной социально-экономической политики на современном этапе должна стать бюджетная политика Приморского края, основные черты которой будут зафиксированы в долгосрочном бюджетном прогнозе.
Конечная цель бюджетной политики состоит в повышении уровня и качества жизни населения в условиях сбалансированного бюджета. Это подразумевает создание условий для устойчивого повышения уровня жизни граждан, их всестороннего развития, защиту их безопасности, в том числе продовольственную, обеспечение социальных гарантий.
Основными задачами бюджетной политики на очередной бюджетный период являются:
1. Обеспечение расходных обязательств источниками финансирования как необходимое условие реализации государственной политики. Для этого будет подтвержден безусловный приоритет исполнения действующих обязательств. Инициативы и предложения по принятию новых расходных обязательств будут ограничиваться, их рассмотрение будет возможно исключительно после соответствующей оценки их эффективности, пересмотра нормативных правовых актов, устанавливающих действующие расходные обязательства, и учитываться только при условии адекватной оптимизации расходов в заданных бюджетных ограничениях.
За счет бюджетных средств не должны осуществляться проекты, создающие конкуренцию частным инвестициям. Бюджетные инвестиции должны стимулировать рост частных инвестиций, способствовать формированию современной транспортной, инженерной, коммуникационной, социальной инфраструктуры, в том числе с использованием механизмов государственно-частного партнерства.
2. Дальнейшая реализация принципа формирования бюджета Приморского края на основе государственных программ позволит повысить обоснованность бюджетных ассигнований на этапе их формирования, обеспечит их большую прозрачность для общества и наличие более широких возможностей для оценки их эффективности.
Направления и мероприятия социально-экономической политики края, реализуемые в рамках государственных программ Приморского края (далее -- государственные программы), должны иметь надежное и просчитанное финансовое обеспечение. Следовательно, для формирования проекта бюджета на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов необходимо провести работу по уточнению (корректировке) предельных объемов финансового обеспечения государственных программ на 2016 и 2017 годы, а так же определить предельные объемы финансового обеспечения государственных программ на 2018 год, положенных в основу планирования бюджетных ассигнований краевого бюджета, что в свою очередь обеспечит возможность составления проекта краевого бюджета на 2016-2018 годы на основе утвержденных объемов финансового обеспечения государственных программ. Это потребует применения системного механизма приведения объемов финансового обеспечения государственных программ на весь период их действия к реальным возможностям краевого бюджета с учетом финансового положения бюджета в целом.
В связи с изменениями, вносимыми в Бюджетный кодекс Российской Федерации, начиная с 2016 года, бюджет Приморского края будет формироваться в новой структуре кодов бюджетной классификации расходов Российской Федерации (кодов классификации доходов бюджетов, классификации расходов бюджетов и классификации источников финансирования дефицита бюджета). Учитывая, что с 2013 года бюджет Приморского края формируется с использованием программно-целевого метода планирования, закономерно, что указанные изменения влекут за собой изменения структуры государственных программ Приморского края (муниципальных программ). Структура государственной (муниципальной) программы должна быть сформирована исходя из принципа четкого соответствия планируемых к реализации программных мероприятий целям и задачам государственной (муниципальной) программы.
Сформулированные задачи должны быть необходимы для достижения соответствующей цели. Набор мероприятий (основных мероприятий) должен быть необходимым и достаточным для достижения целей и решения задач подпрограммы с учетом реализации мер государственного и правового регулирования, предусмотренных в рамках подпрограммы. Задачи подпрограммы не должны дублировать задачи государственной (муниципальной) программы.
Систематический анализ государственных программ и расходов на их реализацию должен быть дополнен системой ответственности за достижение поставленных целей взамен действующего контроля формального исполнения планов и объемов расходов на то или иное направление 11.
3. Обеспечение бюджетной устойчивости и экономической стабильности.
Данная общая задача включает в себя несколько составляющих: поддержание безопасного уровня дефицита и государственного долга, предотвращая тем самым условия для возникновения финансовых кризисов.
- сохранение относительно постоянного уровня государственных расходов в условиях «взлетов и падений» бюджетных доходов;
- ограничение роста расходов краевого бюджета, не обеспеченных стабильными доходными источниками. Принятие новых расходных обязательств должно в обязательном порядке основываться на оценке прогнозируемых доходов краевого бюджета.
- сохранение объема государственного долга Приморского края на экономически безопасном уровне, позволяющем обеспечивать привлечение заемных средств на условиях реальной возможности обслуживания и погашения данных обязательств. Сокращению уровня долговой нагрузки краевого бюджета, в частности, способствует замещение коммерческих кредитов Приморского края бюджетным кредитом из федерального бюджета с одновременным снижением платы за пользование бюджетными кредитами;
На качество планирования и администрирования доходов бюджета существенное влияние окажет ведение реестра доходов и отражение в нормативных правовых актах, договорах порядка исчисления, размерах, сроках и (или) об условиях уплаты платежей, являющихся источниками неналоговых доходов бюджетов.
4. Повышение качества предоставляемых населению государственных (муниципальных) услуг. Прежде всего, это относится к таким значимым для общества сферам как образование, здравоохранение, социальное обслуживание, культура, физическая культура и спорт.
Ответственность главных распорядителей средств краевого бюджета должна осуществляться через контроль за выполнением государственного задания в полном объеме.
Начиная с проекта бюджета на 2016 формирование государственного (муниципального) задания осуществляется на основании ведомственных перечней государственных услуг и работ, сформированных в соответствии с базовыми (отраслевыми) перечнями государственных и муниципальных услуг и работ.
Объем финансового обеспечения выполнения государственного задания будет рассчитываться на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг, утверждаемых с соблюдением общих требований, определенных федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности.
5. Соблюдение принципа единства бюджетной системы Российской Федерации в долгосрочном периоде будет обеспечиваться, в том числе, за счет применения единой классификации, единых перечней государственных услуг.
6. Реализация нового этапа развития межбюджетных отношений.
Необходимо повысить предсказуемость и прозрачность принципов и механизмов формирования и распределения межбюджетных трансфертов, в том числе распределение субсидий бюджетам муниципальных образований законом о краевом бюджете.
Основой для повышения эффективности предоставления межбюджетных трансфертов является совершенствование структуры и порядка их предоставления трансфертов исходя из необходимости решения приоритетных задач социально-экономического развития. Стабильность и предсказуемость межбюджетного регулирования является основой повышения эффективности использования межбюджетных трансфертов.
7. Прозрачность и открытость бюджета и бюджетного процесса для общества.
Бюджетная политика осуществляется в интересах общества. Успех ее реализации зависит не только от действий тех или иных органов власти, но и от того, в какой мере общество понимает эту политику, разделяет цели, механизмы и принципы ее реализации.
Этот подход реализован за счет формирования краевого бюджета в «программном» формате, что подразумевает «привязку» финансовых ресурсов к конкретным целевым параметрам и результатам, прогнозируемым показателям социально-экономического развития, публичное обсуждение проектов, хода и итога реализации государственных программ.
Принцип прозрачности и открытости будет подкреплен новыми практиками его реализации, в полном объеме будут проведены процессы по открытию бюджетных процедур, в числе которых:
- регулярная разработка и совершенствование «Бюджета для граждан»;
- соблюдение сроков и процедур подключения уполномоченных органов к государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами «Электронный бюджет». Это основной ресурс информации о государственных финансах.
8. Усиление государственного внешнего и внутреннего финансового контроля за деятельностью органов исполнительной власти Приморского края и других главных администраторов бюджетных средств по обеспечению целевого и результативного использования бюджетных средств.
Основанная на высоких темпах экономического развития и растущих ценах на ресурсы модель постоянного роста бюджетных расходов к настоящему моменту исчерпала свои возможности. В этих условиях на первый план выходит:
- решение задач повышения эффективности расходов и переориентации бюджетных ассигнований в рамках существующих бюджетных ограничений на реализацию приоритетных направлений государственной политики;
- осуществление мероприятий по совершенствованию бюджетного процесса, развитию системы управления государственным долгом, имуществом, финансовыми активами, повышению эффективности деятельности органов исполнительной власти Приморского края, включая оптимизацию их полномочий и численности, специализации функций, формированию интегрированной системы управления государственными финансами («электронного бюджета»).
Для решения изложенных задач в очередном бюджетном периоде будут реализовываться следующие мероприятия:
1. Повышение качества государственных программ и расширение их использования в бюджетном планировании.
Формирование и исполнение «программного бюджета» будет сопровождаться внедрением современных информационных систем.
2. Повышение эффективности оказания государственных услуг
В рамках решения данной задачи будет продолжена работа по созданию стимулов для более рационального и экономного использования бюджетных средств (в том числе при размещении заказов и исполнении обязательств), сокращению доли неэффективных бюджетных расходов.
3. Обеспечение в полном объеме публичных нормативных обязательств.
4. Обеспечение безусловного исполнения социальных Указов Президента, в том числе повышение заработной платы работникам государственных и муниципальных учреждений, исходя из параметров повышения, установленных в планах мероприятий изменений в отраслях социальной сферы («дорожных картах»).
5. Инвентаризация социальных выплат на предмет их универсализации и оптимизации на основе критериев адресности и нуждаемости.
6. Мониторинг деятельности государственных учреждений с целью оптимизации их расходов.
7. Повышение эффективности финансовых взаимоотношений с бюджетами муниципальных образований Приморского края.
В итоге бюджетная политика должна быть нацелена на улучшение условий жизни в Приморском крае, адресное решение социальных проблем, повышение качества государственных и муниципальных услуг, стимулирование инновационного развития края.
Важным фактором проводимой налоговой политики является необходимость сохранения бюджетной устойчивости и обеспечения бюджетной сбалансированности, в связи с чем следует прилагать усилия, направленные на увеличение доходов бюджетной системы Российской Федерации и снижение долговой нагрузки.