Что же касается собственно Красноводска, то все европейские товары, проходящие через него как с Кавказа, так и из Персии, было предложено обложить по обычному европейскому тарифу. Исключение следовало сделать лишь для товаров, предназначенных исключительно для потребления в самом Красноводске. А вот товары азиатского происхождения, доставляемые в порт караванами, предполагалось на первое время пропускать беспошлинно. Прибывшие тем же путем европейские товары, а также китайский и индийский чай, облагались по европейскому тарифу. Взимание пошлин, впредь до учреждения на месте таможенных органов, было предложено возложить на агента Министерства финансов в Красноводске.
Это мнение Каспийского комитета, как и предыдущее, получило высочайшее утверждение также 2 февраля 1870 г. А уже 13 февраля император Александр II первым коммерческим агентом в Красноводске временно (на срок в 10 месяцев) утвердил коллежского асессора А. Н. Тетеревникова. А спустя месяц в Министерстве финансов был подготовлен и представлен на обсуждение в МИД и Военное министерство проект инструкции для него.
Документ вполне четко и однозначно определял цели присутствия агента Министерства финансов в Красноводске: содействовать развитию торговли во вновь занятых землях и привлекать к этому туркменское население. При этом круг его обязанностей очерчивался довольно широко: «...1) содействие торговле, 2) разбор споров, 3) засвидетельствование разного рода актов, 4) взимание таможенных пошлин и наблюдение за пресечением контрабанды, 5) собрание сведений о местных условиях и производительных силах края». Что касается собственно обеспечения содействия торговле, то от коммерческого агента требовался сбор как можно более подробных сведений о движении товаров через Красноводск: о местах отправления и назначения товара и о его владельце; о роде товара, его происхождении, количестве и ценности. Кроме того, агент должен был обеспечить охрану товара, прибывшего непосредственно для продажи в самом Красноводске, для чего «мог просить содействия» у военного начальника.
Министерство ожидало, что его представитель будет активно устанавливать торговые контакты и стимулировать товарооборот, знакомя российских купцов и приказчиков с местными жителями и приезжающими азиатскими торговцами. Ему надлежало зорко наблюдать за точным выполнением условий сделок и принимать меры «к устранению пререканий и обманов». При этом его действия «.должны отличаться характером примирительным и клониться более к предупреждению нарушений, нежели к их каранию».
Следующее предписание проекта было довольно трудновыполнимым, а потому и не имело характера жесткого императива. Так, от агента требовалось содействовать доступными для него способами поиску транспортных средств для отправления караванов, следующих через Красноводск вглубь Средней Азии, а также отслеживать движение этих караванов (направление и динамику) и результативность их торговли. Представитель Министерства финансов должен был содействовать подбору судов и погрузке на них товаров, отправляющихся в Россию. Особую же заботу агента должны были составлять караваны, прибывающие в Красноводск из Средней Азии. Все статистические сведения о ввозимых в Красноводск и вывозимых из него товарах агенту надлежало передавать в Министерство финансов.
Один из самых сложных разделов проекта инструкции, «Разбор споров», излагался неожиданно скупо. В нем от агента требовалось наблюдать за добросовестностью сделок с участием нероссийских торговцев, устранять «притеснения и обманы» и вообще обеспечивать «правильный ход торговли». В случае возникновения спора между торговцами им предоставлялось право обратиться за его разрешением к агенту Министерства финансов, которому надлежало стремиться завершить дело мировым соглашением или же предпринять «...вместе с военным начальником меры для прекращения подобных недоразумений». Что касается процедуры судопроизводства, то она была описана предельно просто: «Решения спорных дел должно производиться по самым простым формам, применяясь к местным обычаям и к тем, какие действуют в словесных судах».
С развитием торговли и увеличением числа торговцев в Красноводске планировалось избрать из их среды несколько старшин и сформировать из них Коммерческое агентство, «. которое под руководством агента имело бы наблюдение за правильностью торговли и в особенности за добросовестным ее производством». Этим старшинам намеревались предоставить право «.составлять приговоры об удалении из Красноводска неблагонадежных для торговли лиц». А до той поры о таких людях агенту следовало доводить до сведения военного начальника. Вообще же со временем министерство предполагало учредить в Красноводске расправу для разбора спорных дел, предложение об устройстве которой должен был разработать коммерческий агент.
«Письменные сделки между торгующими, а также акты, совершаемые в пределах занятых у Красноводска местностей.», агенту предлагалось свидетельствовать на основаниях, установленных для российских консульств без взимания платы в его пользу.
Отдельно оговаривалась судьба собственности умерших на подведомственной агенту территории подданных империи. Опись имущества покойного в присутствии понятых, а также его охрану коммерческий агент должен был обеспечить лишь при отсутствии завещания умершего.
Что касается взимания таможенных пошлин, то принципиальные позиции этого раздела проекта инструкции повторяли параметры, зафиксированные в журнале Каспийского комитета от 23 января 1879 г. в отношении восточного побережья. Было добавлено право агента требовать от военного начальника выставления «.особой команды для окарауливания товаров до их досмотра и очистки пошлиной, для вящего же удобства -- устраивать, по соглашению с военным начальником, складочные амбары. Назначаемые для охранения товаров и товарных складов караулы должны соответствовать потребности в них, смотря по количеству привоза». Более детально описывался механизм взимания пошлин, выдачи соответствующих документов, фиксирования поступающих сумм и их доставки в Астраханскую таможню. Отдельно подчеркивалось, что «особенное внимание должно быть обращено агентом на раскрытие могущих последовать случаев контрабанды и на изыскание средств к ее пресечению».
Весьма пространным оказался раздел проекта, зафиксировавший параметры и объем сведений, которые коммерческому агенту необходимо было сообщать в Петербург. Во-первых, ему следовало собрать информацию о географии региона (климат и его влияние на здоровье европейцев, почва и минеральные богатства с упором на нефть и соль, растительный и животный мир). Во-вторых, он должен был выяснить состояние путей сообщения (собрать максимально полные сведения о караванных путях к Хиве, Бухаре и Ташкенту компаративно с путями через Оренбург и Западную Сибирь); исследовать побережье на предмет устройства гавани; проанализировать выгоды морского сообщения Красноводска с Баку и другими каспийскими портами, а также необходимость сохранения морской станции на острове Ашур-Аде. В-третьих, в его обязанности входил сбор статистических данных о коренном населении -- племенах, населяющих восточный берег Каспийского моря: их численности, обычаях, промыслах и средствах к существованию, гражданском устройстве, законах и обычаях, поземельном праве, а также о народах -- партнерах туркмен и туркмено-персидских отношениях. «На основании вышеозначенных данных представить соображения о будущем административном устройстве края с объяснением при том условий, в которые могут быть среди него поставлены русские промышленники и переселенцы». В-четвертых, агент выяснял состояние местного сельского хозяйства и промыслов, в особенности рыболовства, нефтяного и соляного промыслов. «При сем войти в соображение об участии, какое могли бы принять в означенных промыслах русские промышленники, а также о тех мануфактурных производствах, которые имели бы виды на успех в Крас-новодске и его окрестностях». В-пятых, он представлял обзор региональной торговли с упором на торговые сношения побережья с другими районами Средней Азии и Персией, проводил маркетинговое исследование в интересах российского купечества, изучал перспективы торговых отношений с Кавказским краем.
В завершении проекта инструкции регламентировались отношения агента с другими административными органами: он должен был подчиняться Департаменту торговли и мануфактур Министерства финансов и представлять туда донесения. При этом ему предлагалось предоставить невиданное для относительно незначительного чиновника право входить в непосредственные сношения с кавказским, туркестанским и оренбургским главными начальствами, с башкирским и астраханским губернаторами, а также с имперской миссией и консульствами в Персии. Фактически по вопросам собственной компетенции он мог требовать содействия от военного и морского начальников. Исходя из того, что в случаях, не предусмотренных инструкцией, коммерческому агенту планировалось предоставить права российских консулов в Кульдже, Чугучаке и Урге (совр. Улан-Батор), можно себе представить, сколь высокий статус предполагалось присвоить представителю Министерства финансов Российской империи на относительно небольшой пустынной и почти безлюдной территории, что косвенно указывает на значение, которое правительство в перспективе отводило восточному побережью Каспийского моря.
Направляя проект инструкции в Военное министерство, министр финансов М. Х. Рейтерн просил Д. А. Милютина высказать свои замечания. Такое же обращение получил и А. М. Горчаков. Через две недели военный министр представил в Министерство финансов замечания, подготовленные в Азиатской части Главного штаба.
Оставляя в стороне торговые вопросы, Военное министерство сосредоточилось на организации взаимоотношений внутри российской администрации Крас-новодского района. Прекрасно понимая один из главных постулатов инструкции, который состоял в предоставлении коммерческому агенту административной самостоятельности на местном уровне, и отчасти соглашаясь с этим, Д. Милютин настаивал на том, что в условиях фактического военного положения «...весьма желательно, чтобы с первого же времени было сколько можно более обеспечено единство распоряжений всех местных административных органов». Ссылаясь на журнал Каспийского комитета от 16 января 1870 г., который главным местным начальником признавал начальника Красноводского отряда, Военное министерство предлагало зафиксировать в инструкции: «.относительно полицейского порядка между торгующими в Красноводске, по устройству торговых помещений и всякого рода складов и вообще по всем предметам, требующим принятия каких-либо мер по внутреннему управлению в Красноводске и его окрестностях, агент действует не иначе как по соглашению с местным военным начальником».
Утверждая, что отряду в Красноводске и без того достает прямых служебных обязанностей, Военное министерство посчитало излишним возлагать охрану складских помещений местных торговцев на военных. «Военное начальство в Красноводске может оказать в этом отношении содействие лишь установлением общего полицейского надзора за спокойствием и безопасностью частных лиц и за неприкосновенностью их собственности». При этом выставление охраны для таможенного склада было признано вполне обоснованным с тем замечанием, что количество охраняющих солдат должно соответствовать объему охраняемых грузов.
Военное ведомство намеревалось ограничить права агента Министерства финансов и в части свидетельствования актов. За исключением торговых сделок, все прочие документы он должен был удостоверять «.применительно к местному положению, в канцелярии военного начальника впредь до устройства на общих основаниях другого порядка». Исповедуемый военными принцип доминирования в управлении завоеванными территориями распространился и на обязанность по составлению описи имущества скончавшихся на месте российских подданных, которую следовало передать военному начальству. Более того, ради предотвращения ввоза в Красноводск контрабанды под видом товаров для местного потребления министерство предложило освобождать их от уплаты пошлин опять же на основании свидетельства местного военного начальника.
В окончательный вариант инструкции были внесены соответствующие изменения, а текст ее получил высочайшее утверждение 24 апреля 1870 г. С одной стороны, было признано необходимым в случае отлучек агента передавать полномочия состоявшему при нем чиновнику. В текст вошло и требование Военного министерства к коммерческому агенту «по устройству торговых помещений и всякого рода складов, и вообще по всем предметам, требующим принятия каких-либо общих мер по внутреннему управлению в Красноводске и его окрестностях...» действовать исключительно по соглашению с местным военным начальником. Были приняты предложения об удостоверении военным начальником товаров, предназначенных для продажи непосредственно в Красноводске, а также о праве коммерческого агента обращаться к военному начальнику с предложением о выделении не отдельной команды (как хотелось прежде), а «нужного числа людей» для охраны таможенных складов.
Был значительно расширен раздел «Разбор споров». В отличие от проекта, инструкция весьма обстоятельно толковала судебные права агента Министерства финансов применительно к общеимперскому законодательству (§ 3-161, 195, 196 Устава гражданского судопроизводства 20 ноября 1864 г.). При этом коммерческий агент должен был принимать к рассмотрению все исковые заявления на любую сумму, за исключением дел о недвижимом имуществе. На сумму до 100 руб. его решение признавалось окончательным. На все прочие решения, а также на процедурные нарушения (§ 166 Устава гражданского судопроизводства) апелляционные жалобы следовало вносить в Астраханскую палату уголовного и гражданского суда с правом рассматривать такие обращения в отсутствие тяжущихся сторон. Что касается других проступков и преступлений, то те из них, по которым не предусматривалось ограничение или лишение прав состояния, подлежали разбирательству коммерческого агента. По прочим же он выступал в качестве следователя (на основании общих правил), препровождая собранные материалы для решения в Астраханскую палату. В порядке производства дел, отнесенных к его юрисдикции, агент Министерства финансов также должен был руководствоваться нормами общего уголовного законодательства (§ 1-154, 188-199 Устава уголовного судопроизводства 20 ноября 1864 г.), с теми изменениями, что приговоры агента признавались окончательными, если они выносили внушение, замечание, выговор, арест не более трех дней и штраф вместе с компенсацией убытков, не превышающий 100 руб. Прочие приговоры, равно как и нарушения процедуры, можно было обжаловать в Астраханской палате уголовного и гражданского суда. При рассмотрении обращений в палате обвиняемые должны были лично присутствовать лишь в случае признанной необходимости. А обращения агента к военному начальнику с предложениями о высылке неблагонадежных лиц оговаривались подробной мотивацией.