Во-первых, деление на лоты в России во многом определяется требованиями законодательства о защите конкуренции, основным условием которого является неограничение доступа к участию в закупочных процедурах поставщиков. По этой причине, в один лот “нельзя объединять закупку технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов”, что установлено в п.3 ст.17 Федерального закона № 135-ФЗ "О защите конкуренции (далее 135-ФЗ).
При этом в законе не вводится понятие “технологической и функциональной взаимосвязанности” товаров, работ и услуг, что приводит к наличию различных позиций относительно взаимосвязанности различных работ, товаров и услуг. “Вопрос об объединении разнородной продукции в один лот должен решаться в каждой конкретной ситуации исходя из функциональных характеристик конкретных товаров”. В связи с неодназначностью трактования данного понятия заказчики прибегают к раздельной закупке объектов, для того, чтобы снизить риск нарушения законодательства (в Главе III этот аспект рассмотрен на эмпирических данных).
Кроме того, с целью «неограничения конкуренции» в российской практике распространено деление на лоты по территориальному признаку, в зависимости от места поставки объекта закупки (в Главе III этот аспект рассмотрен на эмпирических данных).
На сегодняшний день в стране не существует доступного для всех заказчиков источника информации о конкурентности отраслей, а также единой базы информации о поставщиках, осуществляющих поставки государственным и муниципальным органам. При определении предмета контракта заказчики могут опираться только на личный опыт размещения подобных заказов, либо на собственные исследования рынка, причем необходимость такого исследования не установлена 94-ФЗ. В Главе 2 44-ФЗ на стадии планирования закупки предусмотрены следующие процессе: планирования закупки, ее обоснование, нормирование, общественное обсуждение закупок, но они также не подразумевают оценки конкуренции между потенциальными поставщиками.
Таким образом, уровень конкуренции в отрасли не влияет на дизайн торгов заказчиками: ни на выбор закупочной процедуры ( кроме случаев закупки у единственного поставщика), ни на выбор объемов поставки в рамках одного контракта, ни на сроки поставки.
Во-вторых, на решение заказчика при определении предмета контракта влияет формат процедуры, с помощью которого государственный заказчик планирует закупить товар, работу или услуг. Многолотовый конкурс, предусмотренный пунктом 2.1 статьи 10 94-ФЗ не стимулируют поставщиков раскрывать свои предпочтения об объемах и составе поставки, связанные с экономией от масштабов, а также положительной или отрицательной комплементарностью объектов. Таким образом, применяемая в отечественной практике многолотовая процедура приводит только к снижению издержек на ее проведение.
В соответствии с п.5 ст.20 94-ФЗ в случае, если закупщики не могут составить техническое задание из-за отсутствия необходимой информации или недостатка квалификации, “заказчик, уполномоченный орган могут разместить на официальном сайте сообщение о своей заинтересованности в проведении конкурса с указанием срока представления предложений о технических, технологических и качественных характеристиках товаров, работ, услуг. Представленные предложения могут учитываться при определении предмета конкурса”. Таким образом, заказчик не только формирует документацию, но и получает информацию о возможностях поставки потенциальных поставщиков. Анализ закупок размещенных на Официальном сайте показал, что такая возможность редко используется заказчиками, на сайте опубликовано только 48 подобных запросов.При этом процедура использовалась для закупки различных типов продукции в различных регионах страны в течение последних 3 лет, поэтому сложно оценить эффективность таких запросов.
В статье 24 принятого 44- ФЗ предусмотрена возможность использования многолотовых закрытых аукционов и всех типов конкурсов (открытого конкурса, конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса, закрытого конкурса, закрытого конкурса с ограниченным участием, закрытого двухэтапного конкурса). Применение двухэтапных конкурсов, может поспособствовать повышению эффективности формирования лотов, за счет получения информации об издержках и возможностях поставщиков.
На сегодняшний день в связи с наличием возможности использовать простые процедуры (закупки у единственного поставщика и запросы котировок) в рамках установленных лимитов (100 и 500 тысяч, соответственно) заказчики склонны дробить закупку на меньшие лоты. При этом, на федеральном уровне такое поведение заказчика не регулировалось, но региональные органы власти вправе установить ограничения, так до 2012 года в соответствии с п.2.4 Постановления Правительства города Москвы от 13 декабря 2005 г. N 1030-ПП “Тендерный комитет осуществлял согласование возможности и целесообразности дробления государственных заказов”, в соответствии с которым заказчики должны были обосновывать проведение нескольких процедур на закупку одноименной продукции за год.
-ФЗ установлены денежные лимиты на закупку одноименной продукции с помощью простых процедур (на сумму, не превышающую 100 тысяч с помощью закупки у единственного поставщика, и не превышающую 500 тысяч с помощью запроса котировок). Одноименность товаров, работ и услуг определяется в соответствии с номенклатурой, установленной Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) от 7 июня 2011 г. N 273.
На практике некоторые заказчики для упрощения подсчетов закупки одноименной продукции в рамках квартала, разбивают закупку технологически взаимосвязанных (но не одноименных) объектов в разные лоты (в Главе III этот аспект рассмотрен на эмпирических данных). Таким образом, одноименность товаров, работ и услуг на данный момент косвенным образом влияет на формирование лотов, в простых закупочных процедурах.
В 44-ФЗ, отсутствует понятие одноименности товаров, работ и услуг, в связи с изменением подхода к использованию процедур запроса котировок и закупки у единственного поставщика. У заказчиков не будет возможности закупать продукцию на сумму менее 100 тысяч с помощью закупок у единственного поставщика. А в соответствии с п. 2 ст. 72 принятого закона, “ запросы котировок можно проводить при условии, что начальная (максимальная) цена контракта не превышает пятьсот тысяч рублей." В 44-ФЗ отсутствует поквартальное ограничение суммы на закупку товаров, работ, услуг с помощью простых процедур, но установлен ценовой порог (10% от совокупных запланированных расходов, не превышающий 100 миллионов рублей в год) на использование запросов котировок. Два внесенных изменения нивелируют воздействие одноименности на формирование лотов с момента вступления в действие 44-ФЗ.
В- третьих, с целью поддержки субъектов малого предпринимательства (далее СМП) в ст.15 94-ФЗ, предусмотрена обязательная закупка товаров, работ и услуг у СМП на сумму от 10 до 20 процентов от годового объема закупок государственного (муниципального) заказчика, а соответствии с п.1 ст. 30 44-ФЗ “Заказчики обязаны осуществлять... закупки у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций в размере не менее чем пятнадцать процентов совокупного годового объема закупок, предусмотренного планом-графиком. ”. В связи с этим государственные и муниципальные заказчики проводят закупки, в которых могут принимать участие только субъекты малого предпринимательства. При этом Постановлением Правительства РФ установлен лимит цены для закупок у СМП равный 15 миллионам рублей, но не смотря на это, заказчики разбивают объемы закупки у СМП на меньшие лоты.
В-четвертых, при закупке с помощью аукциона в электронной форме, на формирование лотов влияет выбор предмета торга: проводит ли заказчик торги на стоимость предмета контракта, цены запасных частей к технике, либо цены единицы услуги и (или) работы по техническому обслуживанию и (или) ремонту техники ( в соответствии с п.5 ст.41.10 94-ФЗ). Технически невозможно провести одновременно торги на разные предметы торга в рамках одного лота, поэтому заказчик делит работы на лоты в соответствии с тем, на что будет идти торг.
В-пятых, в законодательстве могут устанавливаться специфические требования в разных отраслях, так например, в п.6 ст. 33 44-ФЗ устанавливается требование относительно деления закупки на лоты в сфере медицины: “в случае, если объектом закупки являются лекарственные средства, предметом одного контракта (одного лота) не могут быть лекарственные средства с различными международными непатентованными наименованиями”.
В шестых, в статье 9 94-ФЗ установлено, что цена контракта является твердой и не может изменяться за исключением ряда установленных в законе ситуаций, стимулирующий тип контракта может использоваться для при закупке услуг энергосервиса, а покрывающий все издержки для случаев, установленных пунктом 7.1. ст. 9 ФЗ-94 : “при размещении заказа на оказание услуг связи федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся сети связи специального назначения, предназначенные для нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка”.
Рамочные контракты также не предусмотрены ни в 94-ФЗ, ни в законе о Федеральной контрактной системе для общего объема закупок, но некоторой альтернативой рамочных соглашений может считаться запрос котировок с предварительным отбором. “В целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера заказчик проводит предварительный отбор участников закупки, квалификация которых соответствует предъявляемым требованиям и которые в возможно короткий срок без предварительной оплаты и (или) с отсрочкой платежа могут осуществить поставки необходимых товаров, выполнение работ, оказание услуг)". Использование этой процедуры позволяет государственным и муниципальным заказчикам в отсутствие информации об объемах поставки, месте и времени оказание помощи обеспечить высокую вероятность ее оказания.
Таким образом, используемые типы контрактов не способствуют эффективному формированию сложных, крупных лотов, а также долгосрочных контрактов. В случае долгосрочного проекта, условия исполнения которого еще не полностью понятны поставщику и заказчику, в связи с тем, что в отечественном законодательстве используется контракты с фиксированной ценой (с возможностью изменить общий объем товаров, работ и услуг не более, чем на 10% от первоначального размера НМЦК), большая часть рисков в такой ситуации перекладывается на поставщиков, что снижает привлекательность контракта для них и увеличивает вероятность срыва такого контракта.
В связи со сложностью внесения изменений в объемы поставок, заказчикам выгоднее заключать контракты на короткий период времени. Это позволяет заказчикам удовлетворить свои потребности в предмете контракта и минимизировать издержки на хранение товаров, избежать избыточную поставку товаров.
Анализ действующего законодательства и 44-ФЗ (который в скором времени вступит в действие) показал, что на сегодняшний день российское законодательство нацелено на сохранение конкуренции в государственных закупках, но в то же время использующиеся закупочные процедуры, правила из применения, способы привлечения СМП в государственные закупки не оптимизируют формирование лотов заказчиками (эффективность заложенных в законодательстве норм оценена в Главе III).
Анализ международного законодательства выявил следующие направления использования механизма деления на лоты: использования некрупных лотов, распространенность использования механизма субконтрактования для привлечения малого и среднего бизнеса у участию в процедурах, использования нескольких типов контрактов, а также закупочных процедур, способствующих повышению эффективности деления на лотов. В США проводится анализ рынка потенциальных поставщиков на этапе планирования, учитываются транспортные издержек поставщиков при формировании лотов
В российском законодательстве о государственных закупках деление на лоты используется для привлечения к участию малого и среднего бизнеса, поддержания конкуренции за счет функциональной и технической совместимости объектов в лоте, уменьшения размеров лота. Существует тенденция к формированию лотов меньших размеров для использования простых закупочных процедур. В связи спецификой использования понятия одноименности в простых закупочных процедурах функционально и технологически совместимая продукция закупается раздельно.
В российском и международном законодательстве не уделяется внимание оптимизации размеров лотов и их состава в зависимости от характеристик предмета поставки и конъюнктуры соответствующего рынка Закупочные процедуры, предусмотренные 94-ФЗ и 44-ФЗ, не стимулируют снижение стоимости общего объема закупок за счет учета комплементарности объектов. Необходимость использования контрактов с фиксированной ценой для большей части закупок также способствует уменьшать объемы лотов, делению поставки во времени, с целью более точного определения потребностей заказчиков.
Таким образом, можно заключить, что в законодательстве ЕС и США заложено больше механизмов, способствующих эффективному формированию лотов чем в законодательстве России (как в 94-ФЗ, так и в 44-ФЗ).А именно за счет большего числа используемых типов контрактов, форматов процедур и некоторых других элементов, способствующих учету конкуренции на рынке. В то же время не в одном из рассмотренных законодательных актов не было выявлено подходов к учету комплементарности при формировании лотов.
В следующей части работы представлен анализ, выявленных в данной Главе подходов к формированию лотов в Российской Федерации.
Как было показано ранее, в связи со спецификой российского законодательства, основной целью деления на лоты является соблюдение принципа конкуренции, предотвращения дискриминации. Целью деления на лоты может быть повышение привлекательности лота для большего количества потенциальных поставщиков, за счет снижения начальной максимальной цены каждого контракта. Постановка таких целей удовлетворяет требованиям антимонопольного законодательства, но не повышает эффективность распределения лотов между поставщиками.
Проведенное исследование было направлено на оценку эффективности используемых в российской практике оснований для деления на лоты, с учетом специфики отечественного законодательства. В ходе анализа российского законодательства, проведенного в предыдущих Главах работы были выявлены следующие основания, определяющие формирование контрактов:
деление на лоты по территориальному принципу;
деление общего объема закупки одноименной продукции на процедуры ( в том числе и во времени);
деление на лоты в зависимости от объекта (комбинации объектов ), являющегося предметом контракта;
предоставление преференций СМП.
При этом под показателями эффективности подразумевались:
конкурентность закупки, а именно количество поданных заявок;
относительная экономия денежных средств.
В этой главе будет оценена эффективность применения данных принципов на основе собранных данных о закупках компьютерной техники и технологически и функционально связанных с ней товаров (оргтехники, расходных материалов к ней и комплектующих для компьютеров и оргтехники (ОКДП 302000)). Также будет оценена целесообразность учета комплементарности объектов закупки, а также необходимость учета особенностей конъюнктуры рынка поставщиков (что было рекомендовано к применению учеными) в России.
На основе исследования сделаны выводы по выделенным основаниям.
В связи с тем, что состояние закупочных систем регионов страны отличается (в том числе из-за разницы в региональных законодательствах, регулирующих сферу государственных и муниципальных закупок) и экономика субъектов РФ развита в разной степени были рассмотрены закупки нескольких регионов. При этом в зависимости от анализируемого основания деления для анализа рассматривалась полная выборка или данные по регионам страны по отдельности. Такой подход позволяет сделать выводы об эффективности применения рассматриваемого механизма на рынках с различным уровнем конкуренции, поставщиками различных размеров, отметить большее число общих и отличающихся случаев делений, отразить основные тенденции деления на лоты, в том числе его сильные и слабые стороны.
Изучение практики закупки взаимосвязанных товаров (компьютеров, оргтехники и комплектующих к ней, расходных материалов, и программного обеспечения) в разных по составу лотах (поставка одноименной и разнородной продукции в рамках одного лота) дает возможность ответить на вопрос о роли эффекта комплементарности в закупках. А также оценить распространенность его применения заказчиками страны.