Сегодня многие PR-специалисты представляют своих клиентов, выступая в роли лоббистов перед законодательными органами, особенно федерального уровня. По сути, как отмечают исследователи, лоббирование является одной из наиболее бурно развивающихся специализаций в практике PR. Лоббисты пытаются оказывать влияние на законы и нормативы, в первую очередь путем информирования.
Лоббизм появился давно. Считается, что традиция лоббизма как специфического политического явления восходит ко времени президентства Улисса Гранта – прославленного генерала Гражданской войны в Америке. По вечерам этот президент со своей «командой» имел обыкновение «расслабляться» в холле одного из отелей Вашингтона. Там его министры, а также сенаторы встречались с разными людьми, выслушивали просьбы и давали обещания выполнить их[2].
Существуют два противоположных подхода к сущности лоббизма: с одной стороны, он рассматривается как механизм посреднической деятельности между общественностью и государством, с другой – как механизм манипулирования действиями членов законодательной и исполнительной власти с целью продвижения интересов отдельных финансово-промышленных групп и корпораций. И в том и в другом случае лоббизм выступает неотъемлемой частью политической жизни государства.
Лоббизм в современных, цивилизованных формах – широко используемое легальное средство влияния снизу на аппарат государственной власти. Основная задача лоббирования – добиться того, чтобы в законодательных и нормативных актах государственной власти учитывались специфические интересы разных групп общественности и организаций, не противоречащие интересам общества.
Правда и то, что история развития лоббизма пестрит фактами недозволенных методов давления на законодателей и чиновников. Отсюда – потребность правового регулирования данного явления.
ВСША с 1946 г. функционирует федеральный закон о регламентации лоббистской деятельности. Согласно статьи 308 этого закона, любое лицо, которое за плату или по иным соображениям осуществляет лоббистскую деятельность, обязано зарегистрироваться в конгрессе и в письменной форме под присягой предоставить сведения о себе и о лице или организации, чьи интересы оно лоббирует, указать срок выполнения этих обязательств, источники финансирования, ежеквартальные финансовые отчеты.
В1953 г. Верховный суд США уточнил действие этого закона. К лоббированию отнесли также оплаченные публикации в СМИ с целью поддержки законодательного акта или противодействия ему. Кроме того, Верховный суд определил, что лоббистской является деятельность, в ходе которой заинтересованное лицо встречается с членами конгресса.
Статус лоббистов постоянно уточняется. С 1989 г. высокопоставленным чиновникам и конгрессменам, вышедшим в отставку, запрещено заниматься лоббистской деятельностью в течение одного года. В документе, опубликованном Министерством финансов США в 1994 г., говорится, что человек, нанятый «следить» за ходом событий на федеральном уровне и уровне штатов, например, просматривать газеты и журналы, еще не занимается лоббистской деятельностью. Но как только он начинает вырезать и подшивать статьи для исследовательской работы с целью повлиять на законодательство, тут же превращается в лоббиста.
В 1995 г. конгресс США принял Закон о разглашении сведений, касающихся лоббирования. В нём были уточнены термины и понятия, употребляемые в практике лоббизма. Вот некоторые из них:[3]
Лоббист – тот, кого нанял или принял на работу клиент, кто организовал несколько (более одного) контактов от имени этого клиента и потратил в течение шести месяцев не менее 20% своего времени на обслуживание клиента.
Лоббирующая фирма – субъект предпринимательской деятельности, располагающий по меньшей мере одним сотрудником, нанятым, чтобы представлять кого-либо, помимо своего работодателя. Этот термин также применим к самонанимающимся лицам, которые представляют других людей или организации.
Лоббирующий контакт – коммуникация в устной или письменной форме от имени клиента с соответствующим представителем исполнительной или законодательной власти по поводу законов, правил, нормативов, дотаций, разрешений, займов, программ или назначения кого-либо на ту или иную должность, подлежащую утверждению сенатом.
Несмотря на столь глубокую проработку законодательной базы, регламентирующей этот вид деятельности, до сих пор многие рассматривают лоббирование как попытку манипулирования законодательными и исполнительными органами власти.
Вроссийской политической жизни лоббизм прочно утвердился в роли полукриминальной деятельности. Все попытки принятия закона о лоббизме в Российской Федерации остаются пока безуспешными. Проекты такого закона существуют, но упорно торпедируются определенными силами (возможно, самими лоббистами).
ВСССР в 1985 г. в «Словаре иностранных слов» лоббизм определялся как «система контор и агентств крупных монополий при законодательных органах США, оказывающих в интересах этих монополий воздействие (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников в пользу того или иного решения при принятии законов, размещении правительственных заказов и т.п.»[4].
В. Зорин в своей книге «Некоронованные короли Америки» придал лоббизму еще более зловещее звучание: «Это агент фирмы, который, живя в Вашингтоне, должен, действуя подкупом, обманом, давая взятки, угощая обедами, поставляя девиц и спиртное, обрабатывать членов Конгресса и правительственных чиновников, вымогая от них выгодные правительственные заказы, льготы и поблажки»[5].
К сожалению, подобные взгляды перекочевали в новое время, затрудняя лоббизму обретение права на легальное существование и делая его невозможным «по определению». Положение усугубляется тем, что на российской почве лоббизм действительно приобрел многие негативные черты, отсутствующие в аналогичной практике других странах.
Иностранные государственные чиновники после отставки нередко занимаются лоббированием. В России подобная деятельность также получила распространение. Имея возможность от имени серьезных исследовательских организаций мелькать в коридорах власти, лоббисты решают конкретные вопросы тех или иных заказчиков. Прежде всего, такая работа ведется в исполнительных органах власти, в министерствах и правительстве РФ, когда необходимо «приделать ноги к документу». Используются всевозможные
центры политических и стратегических исследований, институты военных, экономических и финансовых проблем, возглавляемые бывшими чиновниками.
Более сложно в интеллектуальном плане заниматься лоббизмом в российском парламенте. Отдельные депутаты сами превратились в лоббистов и практически не скрывают этого. Многие крупные компании формируют и оплачивают специально созданные группы (юристов, политиков, экономистов), которые в течение длительного времени работают над теми или иными законами.
Особенно преуспели нефтяники, которые поняли, что лоббирование их интересов в парламенте и правительстве жизненно необходимо для них. Ниву лоббизма успешно освоили такие компании, как «ЛУКойл», ТНК, «Сибнефть». Одной из первых компаний, создавших и финансировавших лоббирующие группы, была компания ЮКОС.
В РАО «ЕЭС России» создан Департамент по связям с законодательными и исполнительными органами. В Министерстве по налогам и сборам введена должность советника по данным вопросам. Результаты особо не афишируются, но...
Руководитель Департамента по связям с законодательными и исполнительными органами РАО «ЕЭС России» Елена Катаева настолько хорошо организовала эту работу, что впоследствии была назначена заместителем министра природных ресурсов.
Помощник президента Владислав Сурков раньше работал в Альфа-банке и занимался PR и лоббированием.
Заместитель главы администрации Б. Ельцина М. Комиссар до прихода на эту должность занимал кресло генерального директора Интерфакса. После отставки в 1998 г. вернулся на прежнюю работу.
Практика лоббирования распространилась не только на федеральном, но и на региональном уровне. Лоббирование в России приняло угрожающие масштабы. Отсутствие законодательной и правовой базы с необходимостью ведет к процветанию коррупции.
В США практика лоббирования также расширяется, число лоббистов неуклонно растет (в 1975 г. – 3 тыс. человек, в 2000 г. – 35 тыс. человек), но их деятельность надлежащим образом зарегистрирована и носит официальный характер.
Американские лоббисты отслеживают и анализируют влияние, которое способны оказать обсуждаемые законопроекты в случае их утверждения на жизнедеятельность представляемой ими организации. При этом они:
1.Улучшают отношения с ответственными работниками государственных учреждений и организаций.
2.Следят за работой законодательных и исполнительных органов власти в тех сферах и по тем вопросам, которые оказывают влияние на жизнь людей определенного избирательного округа.
3.Активизируют участие избирателей в делах государственного управления на всех уровнях.
4.Влияют на законодательство, затрагивающее экономические интересы избирателей определенной местности и расположенных там предприятий.
5.Заблаговременно информируют законодателей и достигают понимания с их стороны в отношении организации, действующей в определенном избирательном округе.
Лоббирование не предполагает:
–проведения общих PR-кампаний, направленных на изменение общественного мнения в отношении тех или иных проблем;
–выступлений перед законодательными органами и соответствующих публикаций в прессе, стимулирующих прохождение или, наоборот, непринятие того или иного закона;
–контактов с членами исполнительной власти, которые затем решают вопрос с тем или иным членом законодательных органов.
Лоббисты добиваются успеха или же терпят поражение в зависимости от того, насколько они обладают необходимыми для своей работы качествами и навыками. К основным из них относят:
–владение общими методами науки и искусства PR;
–способность налаживать личные отношения с объектами влияния и подавать убедительную информацию, с одной стороны, законодательным и государственным чиновникам, с другой – рядовым избирателям и заинтересованным гражданам;
–обладание всесторонними знаниями по вопросам государственной структуры управления, законотворческого процесса, социальной политики, формирования общественного мнения.
Специфика действий того или иного лоббиста зависит от направления законодательства, на которое он собирается повлиять, и от характера деятельности представляемой им организации. Но в любом случае лоббисту приходится исполнять следующие виды работ:
1.Собирать факты.
Государственное управление – это бесконечное множество конкретных сведений, статистических данных, экономических показателей, мнений, решений, которые необходимо знать и понимать. Важно выявить потенциальных сторонников и противников позиции организации, чьи интересы отстаивает лоббист.
Существуют два основных источника такой информации:
–открытые слушания, которые планируются и проводятся совместно законодательными и исполнительными органами государственной власти для рассмотрения законопроектов или постановлений;
–обмен мнениями с официальными представителями исполнительных органов власти, ответственными работниками профсоюзов, других объединений, которые владеют фактическим материалом.
Сэм Блэк отмечал: «Полезно заранее выяснить, кто из парламентариев выступит с вопросами и заранее подготовленными сообщениями по интересующей проблематике. Сделать это можно лишь при личной встрече с членами парламента, убедив их в необходимости отстаивания того или иного законопроекта или решения»[6]. И далее: «Важную роль играет выбор времени общения с ним (парламентарием). Та информация, которая в определенный момент может представлять ценность лишь для одного-двух специалистов, в силу определенных причин может быть объектом повышенного спроса в другое время. Поэтому при выходе на членов парламента особенно важно поставить нужный вопрос в нужный момент времени»[7].
2.Интерпретировать управленческие акции.
Ключевая функция лоббиста заключается в том, чтобы объяснять руководству организации значение управленческих акций и потенциальные последствия законодательных актов, которые должны быть приняты. Лоббисты часто прогнозируют, что может произойти в сфере законодательства, и предлагают меры по предотвращению вероятных нежелательных последствий.
С целью изменения закона в пользу кого-либо при общении с правительственным чиновником надо убедить его в существовании преимуществ, которые при этом возникнут. Английский лоббист Тим Белл настолько успешно работал с Маргарет Тэтчер, что она называла его своей «нишей связи с британским народом». По словам бывшего премьер-министра, он обладал более чувствительными антеннами, чем большинство политиков, и быстрее других улавливал изменения в настроении общественности[8].
3.Интерпретировать действия организации.
В ходе практически ежедневных контактов с членами парламента и их помощниками лоббист доводит до их сведения мнения организации и конкретных групп общественности относительно законодательства. Лоббист должен хорошо разбираться в делах клиента и знать все нюансы отношения организации к акциям государственного управления.
Сэм Блэк небезосновательно утверждал: «Личные контакты – лучший способ установления доверительных отношений, поэтому многие организации приглашают членов парламента от различных партий на неофициальные завтраки или обеды, в ходе которых можно обсудить разные вопросы на неформальной основе»[9]. Его практические рекомендации широко известны в европейских учебных заведениях, обучающих основам Паблик рилейшнз, где обязательно имеются и учебные дисциплины по лоббизму.
4.Защищать позиции организации.
Помимо предоставления отдельных фактов лоббист защищает интересы клиента, то есть убеждает законодателя в необходимости поддержки определенного законопроекта или противодействия ему.
Вданном контексте лоббизм имел место и в СССР. В условиях плановораспределительной системы существовал лоббизм министерств и ведомств, который заключался в подковёрной борьбе за ресурсы, приоритетное финансирование и снабжение.
Всовременной России лоббисты выступают выразителями интересов значительных групп людей. Например, за нефтяным и газовым лобби стоит большинство жителей Севера