Формирование и развитие местного права в Бессарабии в составе Российской империи (1812-1917 гг.)
Включение и интеграция Бессарабии в государственно-правовую систему Российской империи
Международно-правовое оформление включения Бессарабии в состав Российской империи уходило своими истоками к периоду второй половины XVII столетия, когда молдавский господарь Георге Стефан обратился к русскому царю Алексею Михайловичу с просьбой о принятии Молдавии в русское подданство. 29 июня 1656 г. последовала грамота главы Московского государства, в которой определялось: «По нашу царского величества высокую руку тебя, Стефана воеводу и владетеля молдавской земли со всею молдавскою землею принятии велети». При этом уже в данной грамоте в достаточно пространной форме определялось сохранение прежней государственно-правовой системы молдавских земель после принятия российского подданства: «Чтоб вам жить в том чину и чести, как было в вашем государстве при прежних государях, которые были не под повелением турок» [1]. И хотя Молдавия не вошла в состав России, вопрос о Молдавском княжестве во взаимоотношениях России и Османской империи занимал важное место, поскольку Россия стремилась расширить связи с ними и рассматривала их как возможных союзников в противодействии территориальной экспансии Турции [2].
Русско-турецкие войны конца XVII - первой половины XVIII вв. не были успешны, но уже во время Прутского похода Петра I русские войска вступили на территорию Молдавии. Во время правления императрицы Екатерины II ситуация начала меняться. Кючук-Кайнарджийский мирный договор, заключенный 10 (21) июля 1774 г., завершил первую русско-турецкую войну и подтвердил территориальные завоевания России в рамках предыдущего Белградского мирного договора 1739 г. [3] Он признавал за российской стороной право защиты и покровительства христиан в дунайских княжествах (арт. 16) и значительно ослабил позиции Турции в Молдавии и Валахии. По Ясскому мирному договору 29 декабря 1791 г. (9 января 1792 г.) в результате русско-турецкой войны 1787-1791 гг. была присоединена к России территория между Бугом и Днестром [4].
Вхождение Бессарабии (территории между Днестром и Прутом) в состав России закрепил Бухарестский мирный договор между Российской и Османской империями 16 (28) мая 1812 г. как итог русско-турецкой войны 1806-1812 гг. По нему Порта уступала России восточную часть Молдавского княжества - Бессарабию, все население которой поступало под российскую юрисдикцию [5]. После ратификации договора манифест Александра I от 5 августа 1812 г. известил российское население о появлении новых подданных и территории [6]. Эти акты отразили закрепление Бессарабии за Российской империей и распространение на нее юрисдикции Российского государства.
По результатам Крымской войны Парижский мирный договор, подписанный 18 (30) марта 1856 г. на Парижском конгрессе Россией и союзниками по Крымской войне (Османская империя, Франция, Англия, Австрия, Сардиния, Пруссия), закрепил передачу Молдавии части Южной Бессарабии (к 7 марта 1857 г. были переданы около 10,3 тыс. кв. км с населением примерно 130 тыс. человек) [7]. Южная Бессарабия вместе с Молдавским княжеством вошла в состав нового государства Румынии (Объединенные княжества Молдавия и Валахия) [8]. В 1862 г. Молдавия утратила свою государственность и вошла в состав Румынии как унитарного государства. Возвращение Южной Бессарабии в состав Российской империи стало результатом русско-турецкой войны 1877-1878 гг., было закреплено Сан-Стефанским мирным прелиминарным договором 19 февраля (3 марта) 1878 г. и оформлено Берлинским мирным договором 1 (13) июля 1878 г., по которому «княжество Румыния уступает обратно его императорскому величеству часть Бессарабской территории, отошедшей от России по Парижскому трактату 1856 г.» [9]. В связи с этим были внесены коррективы во российское законодательство и изданы в 1879 г. специальные правила по рассмотрению уголовных и гражданских дел на возвращенных территориях по румынским законам [10].
Социальное пространство Бессарабии (по результатам переписи 1817 г.) включало около 482 000 жителей (96 000 семей). Этнический состав населения: 86,8% - молдаване, 6,2% - «малороссы», 4% - евреи, 1,2% - русские, а также малое количество греков, армян, болгар и гагаузов. К середине 1840-х гг. население региона составляло до 700 000 человек и включало 59% молдаван, 17,2% малороссов и русин, 9,3% болгар и гагаузов, 7,1%, евреев, 2,2% немцев, 2,2% великороссов. Население региона динамично росло: к 1861 г. насчитывало насчитывалось 1 003 035 человек, из которых «молдаван и валахов» - 51,4%, «малороссов и русинов» - 21,5%, «великороссов» - 6,8%, болгар - 5,6%, евреев - 9,5%, немцев - 3%, цыган - 1,3%. К концу XIX столетия население Бессарабии - по переписти1897 г., которая не указывала «национальность», население выросло до 1 935 000 человек и по языковой принадлежности румыноязычное население (молдаване) составляло 920 919 человек - 47,58%, малороссы - 19,6%, евреи - 11,79%, великороссы - 8%, болгары - 5,33%, немцы - 3,1%, «турки» (гагаузы) - 2,9%. В начале XX в. доля молдаван выросла до 51% (1901 г.) при численности населения в 2 170 000 человек. В 1915 г. проживало 2 686 000 человек. Современные исследователи В Таки и А. Кушко подчеркивают, что «на протяжении XIX в. облик населения Бессарабии глубоко изменился: эта территория превратилась из малонаселенного «фронтир» в густонаселенную и полиэтничную «окраину» Российской империи» [11].
Интеграция Бессарабии в государственно-правовую систему Российской империи и сохранение действия местного права стали главной задачейРоссийского государства в отношении населения вновь приобретенной территории. Во время войны с Турцией административное управление в Молдавском и Валашском княжествах осуществлялось заместителем командующего российскими войсками по гражданской части, которые одновременно являлись членами Диванов (совещательных органов) обоих княжеств и действовали на основании специальных инструкций российского правительства. Как и в других национальных регионах Российской империи, здесь сложился различный подход к сферах регулирования публично-правовых и частноправовых отношений, что нашло отражение в развитии правового регулирования.
В сфере государственного права положение Бессарабии в составе Российской империи начало определяться с окончанием войны с Турцией, когда 23 июля 1812 г. императором Александром I был утвержден «в виде опыта» правовой акт - Временное правление в Бессарабии (проект подготовил дипломат И. Каподистрия). Уже данный акт закладывает обособленную систему управления и правового регулирования [12]. Как справедливо отмечает современный историк В.Я. Гросул, исследовавший управление этим национальным регионом, «после присоединения к России Бессарабия получила административное устройство, заметно отличавшееся от русских губерний и окраин страны. Можно с полным основанием говорить о бессарабской автономии в составе России, о том, что, в принципе, ставилась цель создать здесь нечто подобное Великому княжеству Финляндскому» [13].
Временное правление 1812 г. определяло, что в области действовали две администрации: военная - «военное начальство» (вверяется «командующему войсками, расположенными в крепостях и на пограничной линии») и гражданская - «гражданское управление» (гражданский губернатор осуществляет «все части внутреннего управления сей области»). Также в данном правовом акте определялось принципиально важное положение: «Жителям Бессарабской области предоставляются их законы» (§ 6). Поэтому гражданские и уголовные дела рассматривались судами по местным бессарабским законам и обычаям. Это достаточно декларативное предписание подробно не детализируется в данном документе, но обозначало намерение российской верховной власти сохранить социокультурные и управленческо-правовые особенности развития приобретенного региона в составе Российской империи. Временное правление определяло и новые «преимущества Бессарабской области» для новых российских подданных. Следуя сложившейся практике по отношению к населению новых регионов, российская верховная власть определяла, что «все жители сей области и те, которые впредь в оной поселятся, освобождаются на три года от всякой подушной подати и поземельного сбора в казну», а также «освобождаются от рекрутской повинности» (§§ 22-23). Л.А. Кассо подчеркивал, что «лучшим еще доказательством, что при устройстве Бессарабской области наша государственная власть хотела оберегать национальную самобытность жителей покоренного края, нужно считать, конечно, сохранение за Бессарабией прежних оснований правовой жизни» [14].
Местное управление в апреле 1812 г. возглавил гражданский губернатор - молдавский боярин С. Стурдза (переселился в Россию после Ясского мира 1791 г.). Ему в апреле 1812 г. из Петербурга была направлена инструкция, в которой определялась главная задача: «Все, что только способно поразить взоры и воображение подданных сей области, должно приведено быть в действие, чтобы поселить в них любовь к отечеству и к его правлению». Губернатору предписывалось изучить «истинное состояние населения, число поземельных собственностей, число земель, в распоряжении казны состоять могущих»; способствовать переселению в него жителей соседних стран: «Болгары, сербы, молдаване и валахи ищут отечества, вы можете оное им предложить в сем крае»; развивать промыслы и торговлю, привлекать для этого капиталистов и людей, «кои способны были бы привести ее в общение»; привлекать инвестицииу: «Надобно привлечь сюда какой-либо из богатых иностранных домов»; обеспечивать продовольствием войска и др. Также указывалось: «Жалование ваше, равно как вашей канцелярии и других чиновников, разные отрасли управления составляющих, получаемо будет от доходов земли» [15].
Временное правление 1812 г. и организованные в соответствии с ним управление и правовое регулирование в Бессарабии должны были обеспечить в условиях войны с Францией внутриполитическую устойчивость края и обеспечение геополитических интересов России на южных рубежах империи в связи с войной с наполеоновской Францией. В связи с этим Б.Э. Нольде подчеркивает, что «система, установленная актами 1812-1813 гг., характеризуется двумя основными признаками: во-первых, управление всецело подчиняется старым молдавским законам, подчиняется не только в отношении гражданского, но и в отношении публичного права, и во-вторых, высший орган состоит из должностных лиц, по большей части назначаемых губернатором - представителем центральной власти - из местных помещиков. Русская власть проявляет таким образом лишь малое желание управлять краем, оставляя в нем все по-старому» [16].
Определение положения Бессарабии в составе Российской империи в последующие годы не обошлось без противоборства позиций представителей местной российской администрации и местного духовенства и боярства. Если гражданский губернатор С. Стурдза занимал позицию автономного характера положения края в составе Российской империи, то назначенный в 1813 г. новый гражданский губернатор генерал И.М. Гартинг считал необходимым максимально ограничить или упразднить местные особенности в управлении, правовом регулировании и судопроизводстве, а затем и распространить в Бессарабии общее губернское управление и российское законодательство. В итоге область должна представлять обычную «внутреннюю губернию». Представители молдавского боярства и духовенства во главе с митрополитом Гавриилом настаивали на расширении бессарабской автономии и безусловном применении местных узаконений и обычного права - «правил и обычаев земли». Точку в этом противостоянии поставил император Александр I, который руководствовался намерением введения особого статуса в составе Российской империи присоединенных территорий, как уже это было сделано в Финляндии. Принципиальную позицию российской верховной власти на сохранение прежде созданных в регионе управленческих и правовых институтов подтвердил императорский указ 31 мая 1813 г. бессарабскому гражданскому губернатору, в котором однозначно указвалось: «Чтобы в образе теперешнего управления Бессарабиею не было делано никаких перемен впредь до указа» [17]. В августе 1813 г. и церковным учреждениям Святейшим синодом по поручению российской верховной власти также предписывалось «приноравливаться к тамошним обычаям, поколику сие не будет противно коренным российским гражданским и церковным узаконениям, как по уважению недавнего присоединения тамошнего народа к Российской империи, так и потому, что по гражданской части представлены оному прежние молдавские права» [18].
С окончанием войны с наполеоновской Францией началось определение положения в составе Российской империи двух регионов - Бессарабии и Царства Польского. Для изучения дел в крае 21 февраля 1815 г. в Петербурге был образован Комитет «по делам до Бессарабской области относящимся». Состояние дел в крае подвергалось изучению командированными из Петербурга чиновниками. Положение дел в Бессарабии весной 1816 г. изучал гр. П.Д. Киселёв, доложивший результаты лично царю. В мае 1816 г. в Бессарабию был направлен чиновник Министерства иностранных дел П.И. Свиньин, который представил обстоятельный отчет - «Описание Бессарабской области», в котором (наряду с описанием природных условий, истории края, этнического и конфессионального состава населения, его языка и обычаев) дал обзор местного права и отметил: «Весьма несправедливо было бы утверждать, что Молдавия не имеет своих законов, хотя можно бы заключить при взгляде на молдавское правительство, где воля властелина есть закон, где право сильного есть преимущество, где правосудие приноравливается к обстоятельствам и достоинству лиц, а не к справедливости дела, но сие есть дух турецкого деспотизма, а не недостаток в законах. Напротив, народ имеет законы положительные, клонящиеся к благу общества и основанные на обычаях и правах местных» [19]. После этого Александр I в 1816 г. усилил начала личного управления в Бессарабии, введя в крае должность полномочного наместника императора и назначив на нее генерал-лейтенанта А.Н. Бахметева с сохранением за ним функций подольского военного губернатора. Полномочный наместник выводился из системы общего управления и подчинялся главе государства, что подчеркивало особое положение области в устройстве Российской империи. Предписывалось «известить всех министров, дабы каждый из них по своей части передали ему те дела», и «министры, отослав к нему бумаги, до образования области относящиеся и до беспорядков тамошних относящиеся, не считали бы уже более области сей в той зависимости, в какой внутренние губернии российские от них находятся», а «донесения свои адресовал на высочайшее имя, подписывая на конвертах: по Бессарабии, дабы конверты сии не могли поступать к министрам» [20].
Одновременно проходили работы по подготовке специального закона для управления Бессарабской областью. Первоначально проект новых правил подготовил И.А. Каподистрия. С возложением обязанностей бессарабского гражданского губернатора на сторонников сохранения местных особенностей в управлении и правовом регулировании (1816 г. - И.Х Карагеорги, а с 1817 г. - К.А. Катакази) под их руководством подготовкой нового положения занималось общее собрание областного правительства. Назначение на должность полномочного наместника императора в крае А.Н. Бахметева сделало его канцелярию местом подготовительных работ. В апреле 1817 г. был подготовлен и представлен в Петербург (подписанный наместником и губернатором) законопроект - «Проект главных оснований к образованию внутреннего гражданского управления в Бессарабской области», которым определялась модель особого ее положения в составе Российской империи (подобно Великому княжеству Финляндскому и Царству Польскому) с достаточно широкими началами самостоятельности (автономизма) в государственном управлении и правовом регулировании [21].