Важным инструментом общественного контроля является Общественная палата РФ. Это институт, целью которого является согласование интересов общества и государства посредством осуществления общественного контроля за органами исполнительной власти. Стоит отметить, что формирование Общественной палаты носит государственно-инициативный характер, так как инициатива формирования ее нового состава всегда исходит от Президента. Тем не менее, в состав Общественной палаты входят граждане, которые представляют общественность, в частности, общественные объединения и некоммерческий сектор. Это способствует учету интересов разных групп людей.
Общественная палата осуществляет свою деятельность посредством проведения общественных слушаний, общественного мониторинга, проверки деятельности органов исполнительной власти. Закон № 212-ФЗ предусматривает возможность проведения Общественной палатой общественной экспертизы нормативных правовых актов органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных законодательством. См. сноску 1. Федеральный закон «Об Общественной палате РФ», в свою очередь, устанавливает, что такая экспертиза может проводиться лишь по решению совета Общественной палаты. См. сноску 14. Следует отметить, что документы, подготовленные Общественной палатой по итогам реализации форм общественного контроля, хотя и носят рекомендательный характер, направляются в органы исполнительной власти, где подлежат обязательному рассмотрению.
На уровне регионов также предусмотрено создание общественных палат. Несмотря на то, что конкретный порядок деятельности общественной палаты субъекта предусматривается законом этого субъекта, все же они основываются на соответствующем федеральном законе - Закон № 163-ФЗ. Данный акт показывает сильное влияние государственных органов региона на формирование общественной палаты, закрепляя необходимость утверждения кандидатур 1/3 состава высшим должностным лицом субъекта и ещё 1/3 состава - законодательным органом. Федеральный закон от 23 июня 2016 года № 183-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 26. Ст. 3852.
Общественные палаты разных уровней осуществляют свою деятельность по реализации общественного контроля в формах, предусмотренных Законом № 212-ФЗ. Законы субъектов могут раскрывать конкретное содержание той или иной формы общественного контроля, закрепленной в федеральном законодательстве; конкретизировать положения федерального законодательства с учетом региональной специфики, например, о проведении общественной палатой мониторинга, закрепляя, что в этот мониторинг входит наблюдение за ходом реализации программ субъекта в какой-либо области, а также нормативных правовых актов органов исполнительной власти, принятые по проблемам в этой сфере. См. например: Закон Республики Татарстан от 27 апреля 2017 года № 24-ЗРТ «Об общественной палате Республики Татарстан» // Собрание законодательства Республики Татарстан. № 33. Общественные палаты взаимодействуют с органами исполнительной власти, предоставляя право представителям последних присутствовать на заседаниях палат и, наоборот, отправлять своих представителей на заседания высшего органа исполнительной власти и иных коллегиальных органов исполнительной власти субъекта. См. сноску 51.
Что касается взаимодействия общественных палат различных уровней между собой, то оно в определенной степени носит системный характер. Хотя законодательство возлагает на Общественную палату РФ обязанность по предоставлению содействия общественным палатам субъекта, а также предоставляет право членам федеральной Общественной палаты участвовать в работе региональных субъектов общественного контроля. См. сноску 14.
Такое взаимодействие можно прослеживать, например, при осуществлении членами Общественной палаты РФ выездной проверки в конкретном регионе. По итогам проведения такой проверки субъекты общественного контроля могут совместно обсуждать проблемы, возникающие вследствие неисполнения региональными властями обязанностей в какой-либо сфере, и искать способы их решения.
Ещё один аспект взаимодействия заключается в том, что итоговые документы по результатам общественного контроля региональная общественная палата может направлять в федеральную. Например, Общественная палата Нижегородской области, подготовив итоговый документ о результатах общественного контроля в сфере охраны труда, направляет его в Общественную Палату РФ. Закон Нижегородской области от 22 сентября 2015 года № 127-З «Об общественном контроле в Нижегородской области» // [Электронный ресурс] режим доступа: http://www.palata-nn.ru/files/docs/zakon22_09_2015__N__127-.pdf (дата обращения: 17.04.2019)
В целом можем сказать, что особенность общественных палат как субъектов общественного контроля состоит в том, что являясь объединениями представителей гражданского общества, их нельзя в полной мере назвать общественными организациями, так как существенную долю в их формирование вносят государственные органы. В то же время заметим, что несмотря на включение палат в систему публичной власти и их формирование на основе властных предписаний, итоговые документы носят лишь рекомендательный характер.
Еще одним субъектов общественного контроля являются Общественные советы. Это совещательно-консультативные органы, решения которых также не имеют обязательной силы. Порядок формирования общественный советов при федеральных органах исполнительной власти раскрывают Указ Президента от 4 августа 2006 года № 842 (далее - Указ № 842) Указ Президента от 4 августа 2006 года № 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам» // Российская газета. № 4138. и Постановление Правительства от 2 августа 2005 года № 481 (далее - Постановление № 481) Постановление Правительства от 2 августа 2005 года № 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации» // Российская газета. № 3842.. Согласно этим актам общественные советы образовываются по предложению Общественной палаты с согласия руководителя органа исполнительной власти. Отсюда можем наблюдать, что формирование очередного субъекта общественного контроля во многом зависит от воли государства, в данном случае должностного лица, которое может и не дать согласие на образование общественного совета при органе, которым он руководит. В случае получения согласия начинается формирование состава, половина кандидатов для которого выдвигается общественными организациями и профессиональными объединениями, осуществляющими деятельность в той же сфере, что и орган исполнительный власти. Ещё одну половину составляют представители общественных структур. Это Общественная палата РФ и Экспертный совет при Правительстве РФ (поровну). Также в общественные советы включаются претенденты, которые выдвигают себя самостоятельно. Для этого используется портал «Российская общественная инициатива», позволяющий осуществлять интернет-голосование. Таким образом, видим, что формирование очередного субъекта общественного контроля не обходится без элемента влияния со стороны государства.
Хотелось бы обратить внимание на то, что в формировании общественных советов принимает участие и Общественная палата РФ. Поэтому неудивительно, что Стандарт (Типовое положение), раскрывающий основные аспекты работы общественных советов, был принят решением совета Общественной палаты. Данный стандарт устанавливает перечень полномочий общественного совета как субъекта общественного контроля.
Можно выделить полномочие совета по рассмотрению общественно значимых нормативных правовых актов, разрабатываемых федеральным органом исполнительной власти, и вынесение этих актов на общественное обсуждение. Стандарт деятельности общественного совета при федеральном органе исполнительной власти (Типовое положение) (утв. решением совета Общественной палаты РФ 5 июля 2018 года № 55-С) // [Электронный ресурс] режим доступа: 17.04.2019 На наш взгляд, именно это полномочие является одним из ключевых для работы общественных советов в силу того, что членами совета являются граждане, обладающими соответствующими знаниями в сфере, в которой работает совет. Соответственно, эти граждане смогут увидеть, чьи права и в какой мере могут быть затронуты актом органа, а также необходимость в его общественном обсуждении в целях соблюдения баланса интересов. Более того, по результатам рассмотрения актов советы могут выработать заключение, которое хоть и носит рекомендательный характер, но может способствовать повышению компетентности органов власти при принятии решений по общественно важным вопросам.
Необходимость общественного обсуждения проектов актов, готовящихся в министерствах и других органах исполнительной власти, была установлена ещё Указом Президента от 7 мая 2012 года № 601. Правительству РФ было поручено сформировать единую систему для размещения информации о разработке проектов НПА и результатах их общественного обсуждения. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // Российская газета. № 5775. Поэтому общественные советы, хотя и находятся на данный момент в стадии развития, но уже стали площадкой согласования интересов общества и государства при принятии руководителями органов исполнительной власти важных решений.
Примерами общественных советов выступает общественный совет при Министерстве обороны, целью которого является учет интересов общества при определении направлений политики в области обороны. Для этого совет правомочен проводить публичные слушания по приоритетным направлениям политики, предварительные обсуждения проектов НПА, принимаемых Минобороны и осуществлять иные полномочия, предоставленные ему в соответствующей сфере. Приказ Министра обороны Российской Федерации от 6 ноября 2013 года № 795 «Вопросы Общественного совета при Министерстве обороны Российской Федерации» // [Электронный ресурс] режим доступа: https://function.mil.ru/function/public_board/documents/more.htm?id=11867942@egNPA#txt (дата обращения: 20.04.2019)
Общественный совет при Министерстве внутренних дел, осуществляющий контроль за его деятельностью, также объединил в себе представителей общественных и профессиональных объединений в целях разработки направлений политики внутренних дел и повышения законности в этой сфере. Указ Президента от 28 июля 2011 года № 1027 «Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации» // [Электронный ресурс] режим доступа: https://xn--n1ag.xn--b1aew.xn--p1ai/Dokumenti/Polozhenie_ob_Obshhestvennom_sovete_pri (дата обращения: 20.04.2019)
В сфере здравоохранения также есть общественный совет при Министерстве здравоохранения, который рассматривает общественно значимые проекты нормативных правовых актов в этой сфере, проводит мониторинг качества оказываемых Министерством услуг и осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством. Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 12 октября 2013 года № 736 «Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве здравоохранения Российской Федерации» // [Электронный ресурс] режим доступа: https://www.rosminzdrav.ru/open/supervision/council/polozhenie-ob-obschestvennom-sovete (дата обращения: 20.04.2019) Подобные общественные советы на данный момент существуют при Министерстве промышленности и торговли, Министерстве юстиции, Министерстве культуры и многих других.
В качестве субъектов общественного контроля в Законе № 212-ФЗ упоминаются также региональные общественные советы. К сожалению, ни в Законе № 212-ФЗ, ни в каких-либо других федеральных актах мы не наблюдаем положения, конкретизирующие порядок осуществления контроля региональными общественными советами. Безусловно, это дает широкие возможности для самостоятельности регионального законодателя. В зависимости от региона общественные советы наделяются разными полномочиями. Между тем, так или иначе, основные направления деятельности этих субъектов общественного контроля мы можем выявить. В первую очередь к ним относятся рассмотрение и экспертиза нормативных правовых актов, принимаемых региональными органами исполнительной власти; информирование граждан о деятельности органов власти; мониторинг качества оказания государственных услуг. На данный момент сформировать единый подход к определению основных направлений деятельности общественных советов в регионах не представляется возможным, поскольку каждый субъект в положениях об общественных советах формирует свои преференции.
Некоторые субъекты РФ идут по пути создания общественных советов при органах исполнительной власти, как правило, при высшем органе исполнительной власти (Общественный совет по развитию малого предпринимательства при Губернаторе Санкт-Петербурга, Общественный совет при Мэре Москвы по проблемам градостроительного и архитектурно-художественного формирования облика города).
Общественные советы также действуют при органах общей компетенции (например, при Правительстве Саратовской области по вопросам ЖКХ), при отраслевых органах. В Нижегородской области они функционируют при министерствах - социальной политики, имущественных и земельных отношений и др.
Все предусмотренные законодательством субъекты общественного контроля имеют право инициировать и выступать организаторами проведения разных форм общественного контроля. Так, каждый из субъектов на своем уровне и в пределах сферы компетенции осуществляет наблюдение за деятельностью органов исполнительной власти. По результатам мониторинга субъекты приходят к выводу о необходимости проведения различных организационных мероприятий, которыми могут проводиться и в формах, предусмотренных Законом № 212-ФЗ (экспертиза, проверка, слушания и обсуждение), и в иных формах в пределах компетенции, которая оговорена в положениях о соответствующем субъекте.
В качестве субъектов общественного контроля законодательство называет и другие структуры, также созданные для осуществления контроля со стороны общества за деятельностью органов власти. К ним относятся общественные наблюдательные комиссии. Это - общественные формирования. Не будучи юридическими лицами, они действуют на постоянной основе. Главная задача - содействовать обеспечению прав граждан Федеральный закон от 10 июня 2008 года № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 24. Ст. 2789.. Например, Закон «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» так же, как и Закон № 212-ФЗ наделяет общественные наблюдательные комиссии статусом субъекта общественного контроля. Комиссии организованы и действуют на территории субъекта РФ.
В их состав входят представители общественных объединений, направленных на защиту прав человека. Так же как и в отношении общественных советов, в формировании таких наблюдательных комиссий участвует Общественная палата РФ. Ее совет рассматривает все заявления от кандидатов и принимает по ним решения. В рамках исполнения общественного контроля члены наблюдательных комиссий вправе без разрешения, но с предварительным уведомлением территориальных органов исполнительной власти, посещать места принудительного содержания, беседовать с лицами, находящимися под стражей, рассматривать заявления и жалобы этих лиц. По результатам проведения необходимых мероприятий наблюдательные комиссии готовят решения и другие материалы, которые направляют в территориальные органы исполнительной власти, в ведении которых находятся соответствующие места принудительного содержания. Помимо этого, комиссии взаимодействуют с такими институтами как Уполномоченные по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей. Им тоже направляются заключения по итогам общественного контроля.