Под территорией, прежде всего, понимается "пространственный предел государства или государственного (публично-правового) образования, пространственный предел государственного суверенитета, действия властных предписаний того или иного уровня властвования". В повседневной жизни термин "территория" используется в более широком звучании - "придомовая территория", "территория предприятия", "у ребенка в доме должна быть своя территория" и т.п.).
Понятия "территория" и "пространство" тесно и непосредственно взаимосвязаны, в силу чего, видимо, нередко употребляются как тождественные (в частности, территория может трактоваться как "земное и внеземное пространство" или "пространство земли… с определёнными границами", государственная территория - как "пространство, в пределах которого…").
Однако "пространство" представляется более широкой в сравнении с "территорией" категорией, исходя из понимания его как "состояния или свойства всего, что простирается, распространяется…", "протяженности, места, не ограниченного видимыми пределами". Поэтому пространство может быть не только территориальным, но и социальным, правовым, цивилизационным, культурным, религиозным, информационным, виртуальным и т.п. Виртуальное пространство, безусловно, также имеет определённые пределы и возможность ограничения.
Государственная бюрократия выполняет еще одну важную функцию управления - обслуживание населения. Многие правительственные службы и агентства созданы для целей трудоустройства и миграции населения, просвещения, здравоохранения. Лицензионная деятельность позволяет правительству установить стандарты и минимальные ограничения в определенных областях, в частности, в коммерческой деятельности населения. В ряде регионов страны лицензионная деятельность является прерогативой местной власти.
2. Проблемы эффективности государственного управления в России
2.1 Принцип федерализма в государственном управлении
Как представляется, для административного права актуальным является сравнительный анализ понятий "государственное управление" и "исполнительная власть". В современной литературе по административному праву исполнительная власть, как правило, рассматривается в качестве "абстрактной политико-правовой категории", а государственное управление - как "организационно-правовая категория".
Раскрывая существо названного подхода, Ю.Н. Старилов характеризует исполнительную власть как "абстрактную политико-правовую категорию, указывающую на существование государственной власти, которая призвана исполнять законы, претворять в жизнь их правовые нормы, обеспечивать бесперебойное функционирование государственных органов, защищать права и свободы человека, поддерживать общественный порядок и безопасность". Термин же "государственное управление" в отличие от термина "исполнительная власть" имеет, по мнению Ю.Н. Старилова, "практический организационно-юридический смысл".
Интересные суждения о сущности исполнительной власти и государственного управления и о соотношении этих категорий были высказаны Н.Ю. Хаманевой. Она, в частности, пишет следующее: "Государственное управление, которое было характерно для советского периода, значительно отличается от нынешнего, что связано с изменившимися условиями жизни общества. Понятие "государственное управление" уже не связывается с понятием "административное подчинение", а является более многогранным и проявляется в нормативном правовом регулировании, координации, содействии. Государственное управление можно рассматривать как подзаконную, юридически властную организующую деятельность особой группы органов государства (ветви власти). Государственное управление является видом деятельности, посредством которого реализуется исполнительная ветвь государственной власти. Любая ветвь государственной власти не отождествляется с видом деятельности. Так, у законодательной ветви власти есть свой вид деятельности - нормотворчество; у судебной - правосудие. Исполнительная ветвь государственной власти наделена таким видом деятельности, как государственное управление".
Конституция РФ и федеральное законодательство в качестве основы взаимоотношений Российской Федерации и субъектов РФ закрепляют разграничение предметов ведения и полномочий (компетенции) между федеральными и региональными органами государственной власти, в том числе и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Думается, что подобная правовая конструкция реализации института совместного ведения методологически несовершенна.
Статья 73 Конституции РФ предусматривает остаточный принцип определения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения (после закрепления в федеральных законах полномочий органов государственной власти Российской Федерации) и не устанавливает право Российской Федерации определять в федеральных законах преимущественно полномочия региональных органов государственной власти.
Поэтому, думается, изначально неудачным следует признать закрепление в базовом Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закрытого перечня собственных полномочий органов государственной власти субъектов по предметам их совместного ведения с Российской Федерацией.
С одной стороны, это противоречит Конституции РФ, закрепившей нецентрализованную модель федерации с компетенцией органов государственной власти субъектов РФ, определяемой по остаточному принципу (ст. 73 Конституции РФ), с другой - породило волну необоснованной централизации полномочий по предметам совместного ведения и, в конечном счете, обнаружив свою неэффективность, привело к необходимости возвращения на региональный уровень полномочий по ряду предметов совместного ведения, которое было осуществлено не путем расширения перечня собственных полномочий региональных органов власти, а посредством делегирования федеральных полномочий (зачастую не обеспеченных финансированием), предоставления прав участия в их осуществлении. На эту тенденцию федеральной законодательной политики обращают внимание многие исследователи.
В результате, несмотря на обилие принятых с 2000-х годов федеральных законов по вопросам разграничения компетенции, практическая деятельность по разграничению полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти по предметам совместного ведения так и не получила надлежащего правового оформления. В связи с этим современное состояние функционирования института совместного ведения в системе государственного управления и организацию его практической реализации органами государственной власти следует рассматривать как находящиеся в стадии становления и формирования, что еще раз подтверждает несовершенство выбранной модели реализации совместного ведения - посредством перманентного разграничения полномочий.
Более того, поскольку общей чертой реализации предметов совместного ведения Федерации и субъектов РФ выступает приоритет федерального законодательства как единого источника определения федеральных и региональных полномочий, то их фактическое разграничение так и не достигается. Происходит лишь системное распределение и перераспределение одних и тех же полномочий в рамках текущего федерального законодательства. Как верно отмечает С.Б. Аникин, "такая схема регулирования... ведет к фиктивности полномочий субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения и формированию квазифедеративных отношений".
Совместному осуществлению общих полномочий наиболее адекватна концепция субсидиарности. И здесь нельзя согласиться с теми исследователями, которые предлагают субсидиарность рассматривать исключительно как "принцип разграничения компетенции в федеративно устроенных государствах, призванный обеспечивать сбалансированное распределение полномочий между вертикальными субъектами власти".
Именно в федеративно устроенном государстве реализация полномочий федеральных и региональных органов власти по предметам совместного ведения должна осуществляться на субсидиарной основе, ибо основная идея федерализма, равно как и идея субсидиарности, состоит в следующем: не забирай у других то, что они с успехом могут сделать сами.
В отечественной конституционной практике сформировалось понимание совместного ведения как "совместного законодательного регулирования закрепленных сфер общественных отношений: по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают конституционными полномочиями принимать законы субъектов Федерации и иные нормативные правовые акты после издания федерального закона, причем регулировать соответствующие отношения не только в рамках, установленных последним, но и в части, им не урегулированной".
При этом ни Конституция РФ, ни базовый Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не содержат пределов полномочий федеральных и (или) региональных органов государственной власти при осуществлении ими совместной законодательной компетенции.
И если до принятия указанного Закона проблема определения пределов границ законодательного регулирования по предметам совместного ведения была актуальна не только для федерального центра, но и для субъектов Федерации (пользуясь правом опережающего законодательного регулирования, субъекты РФ в отсутствие федеральных законов, устанавливающих порядок их взаимодействия с федеральными органами власти, нередко сами определяли такой порядок применительно к своей территории), то, начиная с 2000-х годов проблема превышения пределов все больше приобретает актуальность для федерального законодателя.
Практика свидетельствует, что федеральные законы, принимаемые по предметам совместного ведения, как правило, полностью исчерпывают регулируемый предмет. В результате субъекты Федерации лишаются возможности осуществлять законодательное регулирование по вопросам, которые целесообразнее было бы осуществлять на уровне субъекта РФ с учетом специфики его экономического, социального, культурного развития.
Во многом это связано с тем, что современная система разграничения полномочий характеризуется отказом от непосредственного разграничения в федеральных законах полномочий между законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации. Эта тенденция обусловлена ч. 1 ст. 77 Конституции РФ.
Сегодня ситуация такова, что в каждом конкретном случае российский федеральный законодатель сам определяет пределы собственной правовой активности на совместном правовом поле. В российской системе разграничения предметов ведения и полномочий (компетенции) отсутствуют единые, предусмотренные на федеральном законодательном уровне критерии-пределы законотворчества федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Идея субсидиарности проникла в современную Россию под аккомпанемент споров о местном самоуправлении. Провозглашенное в ст. 5 Конституции РФ единство системы государственной власти делает всех ее носителей одинаково солидарными за должную степень эффективности управления. Это значит, что конституционные предпосылки для применения принципа субсидиарности в нашей стране существуют.
Актуальными являются вопросы совершенствования организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти в субъектах РФ. На основании изложенного можно сделать следующие выводы относительно проблем и путей совершенствования организации исполнительной власти в субъектах РФ
Нуждается в комплексном реформировании институт совместного ведения, который предусматривает переход от активного распределения и перераспределения полномочий между органами государственной власти федерального и регионального уровней к созданию правовых механизмов совместной реализации общих полномочий по предметам совместного ведения на основе принципа субсидиарности.
Попытки постоянно разграничивать полномочия в сфере совместного ведения бесперспективны; предметы совместного ведения - это, прежде всего, совместные полномочия, которые реализуются совместными усилиями федерации и ее субъектов. Необходимо отказаться, в конечном счете, от "системного разграничения полномочий" между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по каждому предмету совместного ведения.
Думается, что настало время для единообразной правовой формализации субсидиарности, прежде всего, как принципа реализации законодательных полномочий федеральных и региональных органов государственной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации.
Федеральному законодательному регулированию могли бы подлежать только те вопросы совместного ведения, основы организации и осуществления которых в силу их межрегионального масштаба единообразны для двух и более субъектов Российской Федерации ("критерий масштаба или последствий предполагаемого действия"), тогда как региональному законодательному регулированию - те вопросы совместного ведения, которые могут быть осуществлены, а значит, и урегулированы на уровне субъекта Федерации с учетом специфики его социально-политического, экономического, культурного развития, при этом не выходят за пределы компетенции региональных органов государственной власти, и их урегулирование на уровне субъекта РФ не нарушает государственной целостности, единства системы государственной власти и установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Федерации. Таким образом, реализация принципа субсидиарности в отношениях по осуществлению совместных (федеральных и региональных) законодательных полномочий должна предполагать учет следующих критериев, на основе которых федеральные органы власти могли бы наделяться законодательными полномочиями:
а) цели, на достижение которых направлено осуществление полномочий (могут/не могут быть достигнуты субъектами Федерации, их органами и должностными лицами);
б) масштаб реализации полномочий (результаты несут/не несут последствия в масштабах двух и более субъектов Федерации);
в) необходимость достижения равных правовых условий развития на всей территории страны.
Подводя итог краткому анализу существующих в настоящее время в науке российского административного права подходов к пониманию исполнительной власти и государственного управления и соотношению этих понятий, представляется возможным сделать следующие основные выводы.
. Исполнительная власть рассматривается не как один из видов государственной деятельности, а именно - деятельности управленческой, а как сущность, содержание этой деятельности.
. Государственное управление как исполнительно-распорядительная деятельность государства, осуществляемая специально уполномоченными на это государственными органами, представляет собой внешнее проявление, форму реализации исполнительной власти.