В период с 2002 по 2012 год государство предпринимает ряд мер, нацененных на совершенствование государственного кадастрового учета. Законодатель принимает попытки унифицировать и систематизировать разрозненные информационные ресурсы, пытается усилить межведомственное взаимодействие различных государственных органов. В этой связи имело место принятие федеральных целевых программ. Первая программа была нацелена на создание автоматизированной системы ведения кадастра и государственного учета объектов недвижимости в интересах гражданина и общества2.
Кроме того Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 года № 314 был создан новый государственный орган - Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, функция которого заключалась в осуществлении регистрации земельных участков3. Регистрацией прав на объекты недвижимости занимался другой орган исполнительной власти - Федеральная регистрационная служба (далее - Росреестр).
Как было отмечено выше, учет объектов капитального строительства производился по средствам технической инвентаризации. Законодательной основой данного вида учета являлись: Постановление Правительства Российской Федерации от 13.10.1997 года № 13014 и Постановление Правительства Российской Федерации от 04.12.2000 года № 9215.
Л. В. Масленникова отмечает, что на тот период времени полномочия по техническому учету образовывали сферу действий унитарных предприятий, служб, центров технической инвентаризации. Данные организации занимались инвентаризацией и оценкой объектов капитального строительства1. Для органов технической инвентаризации были приняты различные рекомендации и инструкции2.
Объединение данных ГЗК и данных государственного реестров объектов капитального строительства было произведено в рамках реализации Федерального закона № 221-ФЗ. В ст. 1 закона законодатель определил понятие государственного кадастра3.
Для успешной реализации вышеуказанного Федерального закона было принято Постановление Правительства РФ от 13.09.2005 № 5604.
Федеральный закон о кадастре имел следующую особенность: устанавливался переходный период применения документа по отношению к государственному учету объектов капитального строительства. С первого марта 2013 года кадастровую деятельность в отношении объектов недвижимости помимо БТИ может осуществлять другой профессиональный участник - кадастровый инженер.
Для ускорения наполнения государственного реестра недвижимости сведениями о зданиях, строениях, помещениях и сооружениях был принят Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 11.01.2011 года № 15. В соответствии с вышеуказанным приказом органы БТИ должны передать, а служба Росреестра должна включить государственный кадастр недвижимости сведения об ранее учтенных объектах капитального строительства.
Федеральный закон о кадастре является фундаментальным нормативно- правовым актом института государственной регистрации недвижимости, в тесной взаимосвязи с которым, находится другой институт - государственной регистрации прав. По результатам анализа данных, содержащихся в Едином государственном реестре прав и Государственном кадастре недвижимости выявлено, что в некоторых субъектах Российской Федерации существует противоречие в сведениях этих двух реестров. Так, в частности, на 26 января 2015 года в Ярославской области более 20% данных о земельных участках, содержащихся в Государственном кадастре недвижимости, не соответствуют сведениям ЕГРП1. В. В. Вылегжанина считает, что «многие из этих ошибок стандартные, поэтому их исправление было возможно по заданному алгоритму, некоторые из них необходимо было исправить вручную»2.
Для устранения дублей и противоречий, содержащихся в указанных государственных информационных системах, законодателем была утверждена Концепция о соединении единой федеральной системы3.
В рамках указанной Концепции, законотворец разработал план мероприятий, нашедших свое отражение в Распоряжении Правительства Российской Федерации от 01.12.2012 года № 2236 - «дорожная карта»4. нормативных правовых актов, обеспечивающих создание и развитие единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости и плана реализации мероприятий по созданию единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости: Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 18.12.2009 № 534 // Вестник Росреестра. - 2010. - № 1.
Воплощение данной федеральной программы было нацелена на: становление достоверного и полного реестра недвижимости и прав не нее, сокращение сроков государственного кадастрового учета, повышение технологического уровня, а так же улучшения качества оказываемых государством услуг.
Кроме того, после введения Федерального закона о кадастре недвижимости, произошли существенные изменения в структуре органом исполнительной власти. Указом Президента Российской Федерации от 25.12.2008 года № 1847 о федеральной службе1, Федеральная регистрационная служба была переименована в Федеральную службу государственной регистрации кадастра и картографии, подотчетную Министерству Экономического развития Российской Федерации, которой были переданы полномочия Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и Федерального агентства геодезии и картографии. Полномочия Росреестра закреплены Проставлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2009 № 4572 и заключается в государственной регистрации прав на недвижимоость, ведение Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН) и предоставление сведений, содержащихся в нем, государственного кадастрового учета недвижимого имущества, ведения государственного фонда данных, полученного в результате проведения землеустройства и многие другие функции.
Для достижения планомерных изменений в сфере государственного кадастрового учета и регистрации прав был разработан ряд других нормативно- правовых актов. В качестве примера можно привести Постановление Правительства Российской Федерации от 10.10.2013 года № 903 о целевой программе1. По мнению Е. Н. Кадыровой, данная программа нацелена на стандартизацию кадастрового учета, упрощение действий заявителя при использовании сведений, содержащихся в ЕГРН.2.
Результатом политики государства стало принятие 13 июля 2015 года Федерального закона 218-ФЗ (далее - Федеральный закон о регистрации недвижимости),3 который вступил в силу 1 января 2017 года. В результате введения данного закона утратили силу ряд нормативно-правовых актов. Так же были внесены существенные изменения в федеральный закон «О кадастре недвижимости»: произошло его переименование на федеральный закон «О кадастровой деятельности», большинство статей утратило силу и теперь он регулирует исключительно осуществляемую кадастровыми инженерами деятельность по разработке документов для постановки на государственный учет объектов недвижимости4.
По мнению А. М Косых, введение вышеуказанного федерального закона, может поспособствовать в достижении конкретных целей, а именно:
- создать новый высокоавтоматизированный ресурс, содержащий актуальную информацию о земельных участках и объектах капитального строительства;
- соединить воедино процедуру кадастрового учета и регистрации прав на недвижимость;
- повысить качество, оказываемых государством кадастровых услуг5.
Кроме того, С.А.Гречун указывает, что создание ЕГРН может оказать содействие в умножении базы налогообложения, тем самым стимулировать развитии фискальной функции1.
Таким образом, на сегодняшний момент государственный учет объектов недвижимости - это государственная регистрационная процедура, нацеленная на систематизирование сведений об объектах недвижимости, заключающаяся в действии уполномоченного государственного органа - Росреестра, по внесению в государственный реестр недвижимости информации о земельных участках, участках недр, зданиях, сооружениях, объектах незавершенного строительства, жилые и нежилые помещения, частях зданий, сооружений и помещений, в случае если их местоположение определено в соответствии с законодательство о кадастровом учете объектов недвижимости.
Как представляется, сущность государственного кадастрового учета заключается в накоплении сведений об объектах недвижимости. Перечень этих сведений весьма органичен, так основными характеристиками земельного участка являются его местоположения, площадь, категория земель и разрешенное использование, кадастровая стоимость. Характеристиками же объекта капитального строительства являются местоположение, площадь, площадь застройки или объем, этажность, год завершения строительства или год ввода в эксплуатацию и кадастровая стоимость, а так же сведения о его правообладателе.
Целесообразно отметить, что кадастровый учет - это одна из функций государственных органов исполнительной власти. Поэтому его ведение направлено на достижение интересов государства, к которым относится надзор и контроль за состоянием земель, охрана особо ценных земельных участков, планирование экономической политики государства, единообразие системы налогообложения страны, а так же соблюдение законных прав и обязанностей пользователей и владельцев объектов недвижимости.
Состояние государственного кадастрового учета недвижимости, и находящаяся в тесной взаимосвязи с ним государственная регистрация прав являются непосредственным отражением состояния рынка недвижимости в Российской Федерации.
1.2 Кадастровый учет в странах Европейского Союза: особенности правового регулирования
В большинстве стран мирового сообщества, так же как и в Российской Федерации, ведение кадастрового учета оказывает воздействие на экономическую стратегию государства. Поэтому в странах Европейского Союза отражение достоверных сведений об объектах недвижимости является прерогативой государственных органов, нашедших отражение в законодательных актах.
В течение всего периода развития государства происходит становление его правовой системы, императивно-атрибутивный механизм кадастрового учета объектов недвижимости оттачивается и видоизменяется в процессе эволюции государственных образований1.
В любой стране система кадастрового учета недвижимого имущества индивидуально, однако имеется большое количество общих черт мировых правовых систем, которые выражаются в единстве подходов и принципов их ведения.
Исторически сложилось, что становление кадастрового учета объектов недвижимости берет свое начало именно в процесс формирования фискальной функции государства, однако в последствие первоочередное значение кадастрового учета стало заключаться в защите прав собственников и владельцев недвижимого имущества.
Практически во всех странах Европейского Союза, которые общепризнаны как развитые, земельные ресурсы рассматриваются не только как агрохозяйственный ресурс, но и как непосредственная часть экономического рынка страны. Законодательно закреплено утверждение, что понятие «недвижимости» заключает не только непосредственно земельный участок, но и размещенные на ней объекты недвижимости. Поэтому переход прав на земельный участок означает переход прав на объекты капитального строительства, расположенные на нем1.
С.Н. Волкова указывает, что сущность кадастрового учета в зарубежных странах заключается не только в технологических действиях, но и непосредственно в регистрации объектов недвижимости, а так же сделок с ними2.
Получившее наибольшее распространение значение термина «кадастровая система» дано Международной федерацией геодезистов. Под кадастром понимается официальный реестр недвижимости, который базируется на основе земельного участка (парцелла)»3.
Обычно под кадастром объектов недвижимости понимается четыре разновидности кадастра, к которым относится:
- фискальный кадастр, цель которого налогообложение;
- юридический кадастр, направленность которого заключается в регистрации и защите прав на объекты недвижимости;
-многоцелевой кадастр, используемый для управления земельными ресурсами;
-кадастр, как регистрационная система.
Так же как и в Российской Федерации, в странах Европейского союза установлено, что для рационального управление недвижимым имуществом необходима система кадастрового учета, содержащая единообразные характеристики объектов недвижимости. К этим характеристикам можно отнести: право на объект недвижимости, для защиты законных интересов владельцев земли; стоимостную характеристику объекта недвижимости, для единства систем налогообложения; порядок и регламент использования земли, для целей их рационального использования.
Н.С. Ивчаева, отмечает, что существует четыре блока регистрационных кадастровых систем:
1. Страны с немецкой системой, к которым относятся Германия и Швейцария.
Особенность функционирования кадастровой системы в данных странах заключается в функционировании трех подсистем, к которым относятся кадастровая, топографо-геодезическая и регистрационная группа.
Так в Германии кадастр подразделяется на две части: «поземельная книга» и «кадастр», находящиеся в тесной взаимосвязи и непротиворечащие друг другу. В соответствии с нормами немецкого права, земельный участок понимается в двух аспектах, как ограниченная часть земной поверхности и как регистрационная запись в поземельной книге.
Основополагающим нормативно-правовым актом, регулирующим порядок регистрации недвижимости, является Гражданский Кодекс, принятый в 1900 году, тогда же была образована кадастровая палата в Германии. Учитывая специфическое государственное устройство Германии, не удивляет тот факт, что в самой стране отсутствует единая система кадастрового учета объектов недвижимости, хотя на всей территории государства кадастровый учет функционирует исходя из общих принципов и единообразных стандартов.