відрізняється від статусу верхніх палат інших держав. Особливість статусу Бундесрату пов’язана з порядком його формування. Він складається з членів урядів земель, які їх призначають і можуть у будь-який момент відкликати. Тому іноді його ототожнюють зі своєрідною урядовою колегією, наділеною певними законотворчими функціями. Кількість членів Бундесрату від кожної землі (від трьох до шести) залежить від кількості її населення. Проте під час голосування в Бундесраті всі голоси від окремої землі подаються узгоджено. Така організація верхньої палати, однак, має історичні коріння. Наприклад, ст.6 Конституції Німеччини 1871 р. розподіляла місця між суб’єктами імперії таким чином, щоб «кожний член Союзу (кожна держава) міг відрекомендувати стільки уповноважених у Союзну раду, скільки він має голосів, але всі його голоси можуть бути вотовані тільки в одному смислі»40.
Головною функцією парламенту ФРН є законотворчість. Правом законодавчої ініціативи наділені Федеральний Уряд, члени Бундестагу і Бундесрат. Законопроекти, пропоновані Бундесратом, представляються в Бундестазі через Федеральний Уряд. У законодавчому процесі палати парламенту є нерівноправними. Закони приймаються Бундестагом, після чого передаються Бундесрату. За певних умов Бундесрат може заявити так званий протест проти прийнятого Бундестагом закону. Якщо протест ухвалювався більшістю голосів членів Бундесрату, він міг бути скасований рішенням більшості членів Бундестагу. Якщо Бундесрат ухвалював протест більшістю не менше двох третин, то для відхилення його Бундестагом потрібна більшість удві третиниабо щонайменшебільшістьвідйого складу.
Глава держави — Президент — обирається характерним для деяких парламентських країн способом, а саме спеціальною колегією — Федеральними Зборами, що складаються з усіх членів Бундестагу й такої ж кількості інших членів, котрі обираються ландтагами земель на засадах пропорційного представництва від різних парламентських фракцій. Термін повноважень Президента — п’ять років, при цьому він може бути обраний знову на наступних виборах тільки один раз. Віковий ценз для кандидатів у Президенти визначений у 40 років.
Повноваження Президента можна вважати типовими для глави держави за умов парламентської форми правління. Водночас слід зауважити, що він навіть формально не визнаний головнокомандувачем збройних сил. До сказаного слід додати, що практично всі акти Президента мають бути контрасигновані главою урядуабо відповідальним міністром.
Вищим органом виконавчої влади є Федеральний Уряд, очолюваний Федеральним Канцлером. Президент пропонує кандидатуру на посаду глави уряду Бундестагу. Це особа, котра очолює партію більшості (правлячу партію) в Бундестазі або коаліцію партій, яка складає більшість. Якщо вона обрана нижньою палатою парламенту, то формально затверджується знову ж таки Президентом. Міністри призначаються і звільняються Президентом за поданням Федерального Канцлера. Міністр оборони наділений правом командування збройними силами й віддання відповідних наказів
Уразі, якщо досить складна процедура обрання Федерального Канцлера в Бундестазі виявиться нерезультативною, глава держави може розпустити цю палату.
Повноваження уряду досить широкі, і це є звичайним для парламентських форм державного правління. Фактично він здійснює головні функції щодо управління державними справами. Дуже важливою є роль Федерального Канцлера, котрий, згідно зі ст.65 Основного Закону, «...визначає основні положення політики й несе за них відповідальність». Посилює позиції уряду ст. 80 Основного Закону, яка передбачає можливість делегування парламентом йому або федеральному міністрові або уряду земель законодавчих повноважень, які можуть видавати постанови.
Утой же час німецька парламентська республіка має деякі свої особливості, пов’я- зані з закріпленими в конституції засобами стабільності виконавчої влади:
•уряд несе перед парламентом тільки солідарну (колективну) відповідальність. При цьому недовіра може бути висловлена лише Федеральному Канцлерові, після чого у відставку має йти весь уряд;
40 Конституции и законодательные акты буржуазных государств XVII—XIX вв. — М., 1957. — С. 561.
351
• Основний Закон ФРН встановив процедуру так званого конструктивного вотуму недовіри: Федеральний Канцлер вважається усунутим з посади лише за умов одночасного обрання нового канцлера.
Такі основні формально-юридичні риси парламентської республіки, закріплені Основним Законом ФРН ще в 1949 році.
Розвиток парламентської республіки. Подальший її розвиток пов’язаний з ще більшим посиленням на практиці ролі виконавчої влади, тобто міністеріалізацією політичної форми правління. Прийняте у червні 1968 р. так зване надзвичайне законодавство давало урядові додаткові повноваження у сфері використання примусових заходів проти тих, хто прагне змінити конституційний правовий лад. Відповідно до цього законодавства, до конституції були внесені зміни, котрі визначали статус ще одного державного органу — так званого спільного (загального) комітету. Він не має постійного характеру й може бути сформований лише в надзвичайній ситуації, коли скликання повного складу Бундестагу або наявність у ньому кворуму неможливі. До такої надзвичайної ситуації віднесена констатація урядом того, що територія держави зазнала збройної агресії або перебуває під безпосередньою загрозою такої агресії. У цьому випадку Бундестаг, а коли він неспроможний — спільний комітет проголошує стан оборони, що тягне за собою відповідну перебудову організації державного управління. Спільний комітет складається на дві третини з депутатів Бундестагу і на одну третину — з членів Бундесрату. Відповідні призначення здійснюються палатами.
Державне життя Німеччини 1960—1970-х рр. відбувалося при значному зростанні впливу уряду на прийняття владних рішень. Біля 80 % законів приймалися парламентом за ініціативою уряду, більше 2/3 інших нормативних документів були актами суто урядової діяльності41. Значну роль у поточному управлінні державою, поряд із 15 міністерствами, стало відігравати Відомство федерального канцлера, яке складалося з 6 відділів, де розроблялися й контролювалися напрямки політики у сфері права та управління, закордонних та внутрішніх справ, економіки і фінансів тощо. Це «верховенство» виконавчої влади спостерігається й понині, що дає нам певні підстави схарактеризувати політико-правову форму правління сучасної німецької держави як міністеріальну республіку. Однак за своїм змістом вона дещо слабша ніж міністеріальна монархія у Великобританії, оскільки, на відміну від останньої, уряд Німеччини спирається не на одну партію, а зазвичай на коаліцію з двох партій.
Змішана республіка та її розвиток
Змішана республіка — один із наймолодших видів форми республіканського правління, що міцно закріпився на практиці лише наприкінці ХХ ст. Називають її змішаною, оскільки у своєму змісті вона поєднує риси як президентської, так і парламентської республік. Її появу, як уже зазначалося, пов’язують з Францією кінця 1950-х років. Це вірно, тому що саме Франція дала конституційну модель цього виду республіки, котра і знайшла своє втілення на практиці.
Але спроби створити змішану республіку були зроблені ще раніше. Історичним «прабатьком» змішаної республіки вважається Німеччина, котра деякі риси такої моделі форми державного правління закріпила у т.зв. Веймарській конституції, ухваленій 31 липня 1919 р.42 Водночас справедливим буде зазначити, що відповідно до принципу історизму, право на таку «першість» має насамперед Фінляндія, де змішана за своїм змістом форма правління цієї держави була конституйована там двома тижнями раніше — 17 липня 1919 р. У цей день парламент у спеціальному конституційному законі юридично закріпив факт набуття колишньою «частиною» Російської імперії державної
41Див.: Омельченко О. А. Всеобщая история государства и права. — Т. 2. — С. 389—390.
42Страхов М. М. Історія держави і права зарубіжних країн: [Підручник для студентів юридичних спеціальностей вищих закладів освіти]. Харьків, 1999. — С. 353; Сарторі Дж. Порівняльна конституційна інже-
нерія. — С. 121.
352
незалежності та появи на політичній карті Європи суверенної Республіки Фінляндії (Суомі). Символічно, що цей найважливіший парламентський акт, котрий до кінця ХХ ст. вважався Конституцією Фінляндії43, мав назву «Форма правління».
Змішана республіка у Фінляндії (1919—). Аналіз юридичної конструкції форми правління нової фінської держави свідчить про те, що при її побудові уперше в Європі були використані елементи «вашингтонської» президентської моделі. Це було відображено насамперед у розмежуванні законодавчої й виконавчої влади, які уособлювалися парламентом (Ендускунтою) і Президентом Республіки. Порядок їх формування мав схожі риси з американським: депутати Ендускунти обиралися шляхом загальних виборів, а Президент — шляхом непрямих виборів. Останні здійснювалися в такий спосіб: спочатку, 15—16 січня року виборів, виборці вибирали 300 вибірників, а потім останні повинні були через місяць зібратися для виборів Президента. Щоб стати таким, кандидат зобов’язаний був отримати більше 50 % голосів вибірників, тобто не менше 151 голосу. Якщо ж ніхто з кандидатів не набирав такої більшості, то необхідно було провести другий тур. Якщо і в другому турі ніхто з кандидатів не набирав необхідної більшості, то в третьому турі балотувалися тільки два кандидати, котрі набрали більше голосів вибірників, ніж інші. Термін повноважень Президента складав шість років44.
Акт про «Форму правління» встановив, що, як і при президентській республіці, главою виконавчої влади у Фінляндії є Президент, і саме в такій якості він головує на засіданнях Уряду. Якщо ж міністри засідали під головуванням прем’єр-міністра, то вони складали Державну раду, котра, однак, могла приймати рішення тільки з поточних питань державної діяльності, оскільки найбільш важливі політичні рішення приймалися тільки на засіданні Уряду під головуванням Президента. Останній не тільки призначав прем’єр-міністра й разом із ним визначав склад Державної ради, але й одноосібно вирішував питання про відставку Держради. За загальним правилом, Державна рада зобов’язана була піти у відставку після виборів Президента, навіть якщо був обраний колишній глава держави. Президент звільнявся від політичної відповідальності (виняток становили зрада й порушення конституції), яка була покладена на Державну раду. У випадку незгоди міністра з рішенням глави держави він мав занести своє заперечення до протоколу засідання Уряду, проте це не звільняло його від відповідальності, якщо він не йшов у відставку.
Президентові Республіки були надані досить широкі повноваження в галузі законодавчої діяльності, у т. ч. право законодавчої ініціативи, а також право вета стосовно прийнятих Едускунтою законів. «Форма правління» не наділяла правом законодавчої ініціативи Державну раду: законодавчі пропозиції Рада віддавала на розсуд Президента, і ці пропозиції розглядалися на засіданнях Уряду.
Правове становище Едускунти істотно обмежувалося сильною президентською владою, що визнавалася незалежною від парламенту й невідповідальною перед ним. У «Формі правління» не було проголошено навіть формального верховенства вищого представницького органу країни. Такий підхід укладачів конституції був обумовлений політичною практикою 1917—1918 рр. і, відповідно, недовірою правлячих кіл країни до народного представництва після революційних подій 1918 р. У Фінляндії, коли в нижній палаті колишнього парламенту більшість мали депутати-соціалісти.
За формулою конституції, законодавча влада здійснювалася парламентом та Президентом Республіки. Едускунта була вправі висловити недовіру всій Державній раді або окремому міністрові. Однак як альтернативу відставки Ради Президент міг обрати достроковий розпуск парламенту й призначити службовий кабінет. Ним могла бути та ж Рада, але позбавлена права приймати політичні рішення, або ж кабінет, сформований з
43Конституція Фінляндії з 1919 по 1999 рр. була некодифікованою, тобто складалася з кількох актів: окрім згадуваного «Форми правління», це «Акт про Парламент» 1928 р., «Акт про право Парламенту контролювати діяльність Державної Ради і канцлера юстиції» 1922 р. і «Акт про Державний Суд» 1922 р.
44Див.: Могунова М. А. Вводная статья к Конституции Финляндии от 11 июня 1999 г. // Конституции государств Европы: В 3 т. — Т. 3. — С. 358.
353
чиновників. Відповідно до звичаю, що склався, достроковий розпуск Едускунти Президент мав право здійснювати тільки за порадою кабінету. Однак на практиці ніхто не заважав главі держави відправити у відставку Державну раду, незважаючи на її супротив такому намірові Президента, і створити бажаний йому службовий кабінет.
У такий спосіб у Фінляндії 20-х рр. ХХ ст. створилася держава зі змішаною формою правління, котра поєднувала в собі елементи як президентської, так і парламентської форми правління. Звернемо увагу на те, що її юридична конструкція, де переважала виконавча влада, була продуктом наукового аналізу набутого на той час у світі досвіду побудови державних форм, зробленого професором К. Ю. Столбергом, котрий і підготував проект «Форми правління»45. Формулювання статусу виконавчої влади учений здійснював під явним американським упливом, законодавчої — під упливом парламентських країн Європи, насамперед Швеції (до 1809 р. Фінляндія входила до її складу. — С. Б.) та власної парламентської практики 1918 р.
Науковий підхід до підготовки конституційної моделі мав, однак, і тіньовий бік: спробу об’єднати позитивні якості форм державного правління, що тоді існували, та скандинавський досвід без урахування політичної специфіки країни (наприклад, у Фінляндії на відміну від США була багатопартійна система. — С. Б.) тільки обтяжили конструкцію форми правління, зробили її доволі громіздкою. Це було однією з тих головних причин, котра, незважаючи на існування без особливих змін такої форми правління у Фінляндії упродовж 70 років (до кінця 80-х рр. ХХ ст.)46, завадила їй стати прототипом нового виду республіки.
Змішана республіка у Німеччині (1919—1933 рр.). Такою не стала і змішана фор-
ма державного правління Німеччини, закріплена, як зазначалося, через два тижні після фінської — 31 липня 1919 р. у «Веймарській конституції».
Відмовившись від дуалістичної монархії кайзерівської Німеччини, «творці» Веймарської конституції мали намір створювати парламентську систему влади з обраним главою держави, але таку, котра б відрізнялася від французької моделі того часу. Нова «біполярна» конструкція виконавчої влади була не лише певним відгуком на «негативну» практику ІІІ Республіки у Франції, а й результатом власних теоретичних висновків німецьких вчених. Серед них — всесвітньо відомий соціолог М. Вебер (1864—1920 рр.), котрий і започаткував ідею запровадження так званих систем «біполярної виконавчої влади», де президент повинен мати досить міцні повноваження.
М. Вебер вважав за необхідне позбавити главу держави від парламентського контролю, перетворити президента в незалежну від парламенту силу, дати йому можливість у конфліктних ситуаціях апелювати безпосередньо до народу через голову парламенту та вищої адміністрації. Фактично мова йшла про відтворення традиційного для німецької юриспруденції монархічного принципу у нових умовах47. Серед основних доказів на захист такої позиції були такі: всенародно обраний президент може виступити гарантом стабільності держави у випадках конфлікту між законодавчою й виконавчою владами (парламенту та уряду), стаючи верховним арбітром у їх суперечці; буде досягнута мета обмеження впливу партій на політичний процес і, зокрема, їх роль при виборі міністрів; нарешті, сильний президент символізуватиме націю та державу48.
Відповідні положення (статті) Веймарської Конституції вказують на те, що пропозиції М. Вебера були взяті до уваги. Рейхспрезидента (імперський президент; Конституція зберегла назву «імперія». — Л. Б., С. Б.) обирав «увесь німецький народ» термі-
45Див.: Могунова М. А. Вводная статья к Конституции Финляндии от 11 июня 1999 г. // Конституции государств Европы: В 3 т. — Т. 3. — С. 357.
46Наприкінці ХХ ст. (1999 р.) у Фінляндії було прийнято нову Конституцію, яка суттєво обмежила владу Президента і уряду на користь парламенту. Фінляндія досі є змішаною республікою, але вже парламент- сько-президентського різновиду.
47Медушевский А. Н. Демократия и авторитаризм: Российский конституционализм в сравнительной перспективе. — М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 1997. — С. 242.
48Медушевский А. Н. Демократия и авторитаризм: Российский конституционализм в сравнительной перспективе. — М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 1997. — С. 242.
354
ном на сім років із можливістю переобрання на другий термін. Він представляв «імперію в міжнародно-правових відносинах», укладав від імені імперії договори з іноземними державами, акредитував і приймав послів; призначав і звільняв імперських чиновників та офіцерів. Президентові належало «верховне командування всіма збройними силами імперії». Він мав право «розпускати рейхстаг», але не більше одного разу з якогось одного приводу.
Стаття 48 Веймарської конституції надавала президентові надзвичайні повноваження. Якщо в межах Німецької імперії були серйозно порушені громадська безпека й лад або якщо загрожувала серйозна небезпека такого порушення, то «президент імперії може вживати заходів, необхідних для відновлення громадської безпеки й ладу, в разі потреби за допомогою збройної сили». З цією метою він міг тимчасово зупинити цілком або частково гарантії низки основних прав (свобода особи, недоторканість житла, таємниця листування, свобода думки тощо).
Виконавча влада перебувала у подвійному становищі, що надавало Веймарській республіці саме змішаного характеру. З одного боку, процес формування уряду, тобто призначення й звільнення рейхсканцлера та імперських міністрів було виключно у компетенції президента; з іншого — уряд для виконання своїх обов’язків потребував довіри рейхстагу. Особлива роль належала главі уряду — рейхсканцлерові, котрий, за Конституцією, мав встановлювати провідні лінії політики й відповідати за це перед рейхстагом. Тобто, на відміну від Фінляндії, у Німеччині більш чітко проявляється «двоголова» система виконавчої влади.
Вищим законодавчим органом імперії був Рейхстаг (імперські збори) — нижня палата парламенту. Рейхстаг обирався на чотири роки на основі загального виборчого права за пропорційною системою. Верхня палата — Рейхсрат (імперська рада) — складалася з представників усіх суб’єктів федерації (вісімнадцяти земель). Він мав право «оскарження законів, ухвалених рейхстагом». Оскаржений закон подавався до рейхстагу для винесення постанови вдруге. Якщо при цьому «рейхстаг і рейхсрат не дійдуть згоди», то вирішення спірного питання належало президентові (ст. 74), який мав виступати в ролі арбітра (у цьому простежується ще одна риса змішаної республіки).
Таким чином, Німеччина (поряд із Фінляндією) дала певну конституційну модель змішаної форми республіканського правління, що характеризувалася, з одного боку, такими рисами президентської республіки, як прямий спосіб обрання рейхспрезидента, широкий перелік його повноважень, серед яких участь у формуванні уряду та можливість «притягати» останнього до відповідальності; а з іншого — наявністю відносно самостійного органу виконавчої влади (уряду) на чолі з рейхсканцлером, котрий для здійснення своїх повноважень мав отримати інвеституру у вигляді вотуму довіри з боку парламенту, можливість розпуску останнього у визначених Конституцією межах.
Але досвід існування такого виду республіки виявився нетривалим: прихід Гітлера до влади не залишив від неї й сліду. Французи ж, навпаки, наприкінці 50-х рр. ХХ ст. відмовилися від парламентської «Четвертої республіки», скасували Конституцію 1946 р. та прийняли новий Основний закон, який конституював і нову конструкцію влади.
Змішана республіка у Франції (1958—). Приводом для такої трансформації системи влади у Франції стали події в Алжирі — колишній французькій колонії, яка до середини 1950-х рр. вважалася складовою частиною Франції. У квітні-травні 1958 р. там різко активізувалися праві сили, що вимагали рішучого придушення розпочатого в 1954 р. національно-визвольного руху. Це втілилось у відкритих проколоніалістських виступах французьких військових проти уряду, котрі вважали, що він не досить енергійно веде війну.
Погроза громадянської війни назрівала і в самій Франції. Праві та центристські партії в парламенті зажадали й домоглися передачі всієї повноти державної влади Шарлю де Голлю як діячеві, котрий мав найбільший авторитет у країні. Вони ж забезпечили йому і надзвичайні повноваження для складання нової конституції. Парламент, власне кажучи, усунувся від цього процесу, обмежившись загальними побажаннями щодо
355