Механізм держави епохи громадянського суспільства являє собою розгалужену систему державних органів, установ та підприємств і висвітлити історичні основи усіх його ланок представляється неможливим. Ми розглянемо основні тенденції розвитку лише тих із них, сукупність котрих у вітчизняній теорії держави і права визначається як апарат держави. Виходячи з того, що державний апарат, як вже зазначалося, це частина механізму держави, наділена владними повноваженнями для реалізації державної влади, спробуємо розкрити історичні засади тих державних органів, що складають основу його структури. Серед них:
а) законодавчі органи, за допомогою котрих створюється відповідна нормативна (законодавча) база в державі;
б) виконавчі органи, які ведуть повсякденну оперативну роботу з державного управління соціальними процесами;
в) правоохоронні органи, котрі забезпечують і підтримують стабільність та недоторканість суспільних відносин, що складаються під впливом держави і права.
3.1. Органи законодавчої влади у державному механізмі зарубіжних країн
Колегіальні органи, що займалися законотворчістю, існували протягом усієї історії людства (згадаємо, наприклад, античний світ), але в більш-менш сучасному розумінні представницькі установи існують більше тисячоліття. Як відомо, історію «сучасних» парламентів (родова назва вищих органів законодавчої влади) починають з англійського парламенту 1265 р.51, але для епохи станово-кастового суспільства це було поодиноке явище.
Повсюдним упровадженням парламентів як вищих органів державної влади характеризується епоха громадянського суспільства, коли з практичним утіленням ідей народного представництва в писаних конституціях кінця ХVІІІ ст. закладаються основи сучасного парламентаризму. Виборчі закони, прийняті протягом ХІХ — першої половини ХХ ст., створили правову базу для регулювання виборів членів вищих представницьких органів. У багатьох державах парламент стає єдиним джерелом законодавства, тільки йому належить право прийняття законів. У цей період формуються парламентські інститути — законодавчий процес, статус депутатів, відносини з виконавчою владою, партіями та пресою. Парламенти здобувають право на законодавчу ініціативу, якої ще не дуже давно позбавлялися, право внесення поправок в урядові законопроекти, контролю над урядом; уводиться винагорода депутатам; узаконюється гласність парламентських слухань і невідповідальність депутатів за критику уряду.
Обов’язковим елементом парламентської системи визнається політична (партійна) опозиція. Поступово під упливом партійної системи виробляються такі поняття, як «праві» та «ліві». Їх батьківщиною є континентальні парламенти. У Франції й інших континентальних країнах консервативні партії займають місце, як правило, праворуч від голови палати; ліберали займають місця трохи лівіше; ліві місця надаються радикальним партіям та групам. В Англії правляча партія й опозиція міняються місцями як тільки вибори віддають перевагу останній. Тут прийнято, щоб міністри сиділи праворуч від спікера, а депутати правлячої партії — за спинами своїх міністрів.
Але не всюди парламентам вдається завоювати і зберегти своє високе становище в системі органів державної влади. У першій половині ХХ ст. (у 20—30-х рр.) спостерігається піднесення ролі виконавчої влади в державному механізмі. Основною причиною
51 Вітчизняний конституціоналіст А. З. Георгіца вважає, що першим парламентом світу є створений у 930 році ісландцями колегіальний орган, що приймав закони — альтинг (Див.: Георгіца А. З. Сучасний парламентаризм: проблеми теорії та практики. Автореф. дис. докт. юр. наук. — К., 1999).
397
цього став тоталітаризм, котрий виявився то у формі державності фашистського типу, то у формі т. зв. «соціалістичної» держави. Це супроводжувалося зниженням можливостей парламентів у сфері здійснення державної влади.
Уповоєнні роки ідеї та практика парламентаризму знову привернули до себе увагу. Зацікавлені у збереженні іміджу представницьких органів та сталості всього державного механізму в цілому, правлячі кола багатьох країн вдалися до конституційних і відповідних парламентських реформ. На основі оновленого конституційного законодавства суттєвого реформування зазнали парламенти багатьох країн: у деяких із них виникли нові парламентські структури — спеціальні комісії з контролю, парламентські вповноважені з прав людини, лічильні або рахункові палати тощо. Законодавча діяльність па-
рламентів набула змісту правової домінанти, зросла їх роль у здійсненні установчих, контрольних, фінансово-бюджетних та інших функцій.
Щодо організаційно-структурних питань, то тривалий час характерною рисою побудови парламентів була двопалатність, або бікамералізм. Історично створення або збереження верхніх палат відображало компроміси, що були досягнуті між буржуазією (нижні палати) та феодальним класом (верхні палати) у їх боротьбі за політичну владу. Верхні палати сприймалися (певною мірою сприймаються й нині) як консервативний за своєю політичною природою елемент парламентаризму.
Перші однопалатні парламенти були прийняті у другій половині ХІХ ст. трьома новими державами: Сербією, Грецією, Болгарією. У період між двома світовими війнами однопалатні парламенти в Західній Європі в умовах демократичного правління існували лише в Люксембурзі та Фінляндії.
Уповоєнні роки на засадах однопалатності були реформовані парламенти у таких європейських країнах, як Греція, Данія, Португалія і Швеція. Не прийняли принципу бікамералізму в переважній більшості молоді незалежні країни Азії і Африки. Однопалатні представницькі органи були створені у країнах Центральної та Східної Європи (за винятком Югославії).
Після подій кінця 80-поч. 90-х рр. минулого століття двопалатну форму побудови парламенту встановили Польща, Румунія, Словенія, Чехія, Хорватія, а з країн СНД — Білорусь, Казахстан, Киргизстан, Росія.
Зперелічених тільки Росія є федеративною державою, де двопалатна побудова парламентів вважається чи не обов’язковою й пояснюється необхідністю представництва на загальнонаціональному рівні інтересів суб’єктів федерації та їх населення. Що стосується унітарних держав, то існування верхніх палат пояснюється передусім потребами оптимізації парламентської організації шляхом забезпечення врівноваженого підходу в парламентській роботі. Це досягається діяльністю верхніх палат, котрі мають стримувати нижні, забезпечувати зважений законодавчий процес, унеможливлювати прийняття непродуманих та поквапливих рішень і зберігати рівновагу в державному механізмі.
Що ж до компетенції палат, то на початковому етапі вона розмежовувалася до незмінної вигоди верхньої палати. Але з часом зростання непопулярності верхніх палат (прикладом може служити те, що в 1893 р. англійський парламент відкинув законопроект, який передбачав можливість спадкоємцям титулу пера балотуватися в палату громад за умови, що вони пожертвують титулом і місцем у палаті лордів. — Л. Б., С. Б.); порядок комплектування їх формування, вихідна від них консервативна сила призвели до звуження їх повноважень і підсилення нижніх. У другій половині ХХ ст. це стає загальним явищем.
Палати бікамеральних парламентів, як і самі представницькі органи, мають різні назви. Поряд з історичними тут існують і певні інтернаціональні традиції: однією з найпоширеніших назв нижньої палати парламенту є «палата представників». Широко вживаною назвою нижньої палати є «палата депутатів». Вона характерна для парламентів більшості президентських республік Латинської Америки, зокрема Бразилії, Мексики та Чілі. Так називається й нижня палата італійського парламенту, а в Іспанії вона дещо трансформована в «конгрес депутатів». Конституції фіксують такі інші назви
398
нижніх палат: «національні збори» (Франція), «палата громад» (Великобританія, Канада), «сейм» (Польща) тощо.
Для верхніх палат майже універсальною назвою є «сенат», котра вперше була прийнята конституцією США 1787 р. І запозичена з політичної історії Стародавнього Риму. Характерно, що після прийняття американської конституції місцевість у столиці країни, де розташована будівля конгресу, стала називатися «Капітолієм». Таку саму назву, як відомо, мала височина у Стародавньому Римі, де розміщувався римський сенат.
Крім США, назву «сенат» одержали верхні палати парламентів усіх президентських республік Латинської Америки, Австралії, Бельгії, Ірландії, Іспанії, Італії, Канади, Філіппін, Франції та ін. З колишніх соціалістичних країн таку назву дістали верхні палати парламентів Казахстану, Польщі, Румунії, Чехії та ін.
3.2. Органи виконавчої влади у державному механізмі зарубіжних країн
На відміну від законодавчих органів, «кількісна» доля виконавчих органів у державному механізмі набагато більше. З-поміж них інтерес представляють інститут глави держави, урядові структури та правоохоронні (поліцейські) органи.
Глава держави у державному механізмі зарубіжних країн
Інститут глави держави найстаріший у системі органів виконавчої влади. Його генеза глибоко пов’язана з феодалізмом, стародавніми часами і навіть додержавним періодом, коли суспільством керував вождь, лідер, найавторитетніша особа. З виникненням та розвитком буржуазної держави інститут глави держави набуває значних змін. Якщо в середньовіччі та в більш ранні часи главою держави найчастіше виступав монарх (фараон, раджа, цар, король, імператор тощо), то саме з виникненням демократичних тенденцій у суспільстві, ідеї розподілу влад, народного суверенітету з’являється інститут президента. Уперше він був запроваджений у США, згодом у деяких Латиноамериканських країнах.
Слід відзначити, що в цьому плані Європа значно відставала від американських країн. Республіканська форма правління та відповідно посада президента як глави держави стали тут загальним явищем тільки після Першої світової війни. До цього ж посада президента на конституційному рівні була закріплена у Франції у другій половині ХІХ століття.
Після Другої світової війни, коли кількість держав з республіканською формою правління нараховує майже 78 % від загальної кількості країн світу, посада президента, можна сказати, стає всесвітнім явищем. Обрання глави держави безпосередньо або посередньо народом, чітко встановлений перелік повноважень та термін зайняття посади (від 3 до 7 років) робить цей інститут значним досягненням у демократизації суспільства з початку його виникнення.
Але водночас не можна вважати менш демократичним явищем своєрідний антипод президента — монарха. Хоча в монархії зберігається спадкоємна передача посади глави держави, все ж таки, порівняно з добуржуазними державами, інститут монарха в епоху громадянського суспільства зазнав суттєвих змін: у багатьох демократичних країнах (Європа і Японія) монарх перетворився на формального главу держави, а реальна влада сконцентрована в руках прем’єр-міністрів, урядів та парламентів, в інших монархи зберігають функції виконавчої влади, ще в інших вони зберігають абсолютну владу (Близький Схід та Африка).
Уряд в державному механізмі зарубіжних країн
Становлення інституту урядової влади значно відрізнялося від інших гілок влади. Ще з найдавніших часів існували органи управління державними справами, реалізації державної влади. Але, на відміну від законодавчої, роль виконавчої влади значно при-
399
нижувалась, їй навіть не надавали значення окремої гілки державної влади. Тільки з упровадженням ідеї розподілу влад виконавча, з якою асоціюється урядова влада, відокремлюється від законодавчої та судової.
На етапі становлення й посилення парламентської влади урядова влада перебуває під упливом та контролем першої. Але тільки за певних обставин парламент втрачає своє значення, а урядова влада закономірно підсилюється. Така тенденція міністеріалізації системи влади, як зазначалося, спостерігалася у Великобританії вже наприкінці ХІХ ст., але більш загального характеру вона набула в першій половині ХХ ст., коли частина повноважень перейшла від парламенту до уряду. Останні дістають право законодавчої ініціативи, відтак складання й редагування законопроектів стає майже їх повною монополією. Більше того, уряди домоглися для себе права видавати постанови, минаючи парламент. Останній уповноважував кабінет видавати постанови з визначеного кола справ або дозволяв йому робити те ж саме «з метою розвитку закону» або ж «з метою забезпечення закону». Відповідно й закон редагується в більш загальній формі. Як виявилося згодом, ця практика «делегованого законодавства» стає неодмінною частиною законодавчого процесу.
Багато законів забезпечуються застереженнями, що дозволяють урядові, міністерствам і простим чиновникам діяти «за розсудом», тобто залежно від даної, практично нерегламентованої ситуації. Контроль палати над урядом стає слабшим, а в ряді випадків — фікцією. У країнах, де панують двопартійні або однопартійні системи, спостерігається зворотне явище: уряд фактично контролює палату (парламент).
Уряд є одним із найважливіших інститутів конституціоналізму, але водночас, як не дивно, в багатьох конституціях світу його статус регламентується в найзагальніших рисах, а в деяких із країн англосаксонської правової системи про уряд навіть не згадується. Така невизначеність дає можливість посилення уряду шляхом збільшення числа чиновників. Цей процес торкнувся також Англії й Америки, де вояччини та бюрократизму було менше, ніж в Європі.
В Англії за короткий термін (з кінця XIX ст. до початку XX ст.) створюється кілька нових міністерств і відомств: освіти, авіації, землеробства, праці тощо. До середини 60-х рр. загальна кількість міністерств і центральних відомств перевищила 100. Після того, як наприкінці ХІХ ст. був створений інститут професіональної цивільної служби, бюрократичний апарат став швидко зростати: кількість чиновників цієї служби у період з 1914 по 1923 рр. подвоїлася, а в наступні 50 років збільшилася залежно від профілю міністерств в 10—20 разів52.
Такий же процес спостерігається і у Сполучених Штатах Америки. Кардинальні зміни у внутрішній політиці, зміна національних пріоритетів або проблеми, що виникали перед країною, приводили до появи нових міністерств та відомств. Так, в 1903 р. у США було створено Міністерство торгівлі. Нова соціальна політика президента В. Вільсона привела до виникнення в 1913 р. Міністерства праці. За часів президента Трумена відповідно до реорганізаційного плану 1953 р. було створено Міністерство здоров’я, освіти та добробуту, на базі котрого в 1979 р. з’явилось два міністерства: Міністерство здоров’я та соціальних служб та Міністерство освіти. Програма «боротьби з бідністю» президента Л. Джонсона зумовила появу Міністерства житлового будівництва (1965 р.), а також Міністерства транспорту (1966 р.). Енергетична криза призвела до створення в 1977 р. Міністерства енергетики, а активна участь США в другій половині ХХ ст. в локальних конфліктах — до створення в 1988 р. Міністерства у справах ветеранів. Тим самим можна побачити виражену тенденцію домінування виконавчих структур, яку можна спостерігати і в інших країнах.
У цей час формується «особливий» статус державного службовця: привілей особливої підсудності, відносно високий оклад, пенсія (і притому значна порівняно з простими громадянами), неможливість його звільнення в загальному порядку. Поступово ска-
52 Див.: История государства и права зарубежных стран / Под ред. Крашенинниковой Н. А. и Жидко-
ва О. А. — М., 1998. — Ч. 2. — С. 276.
400