совуються обмеження й заборони, що перешкоджали тому, щоб чиновник ставав депутатом парламенту. Якщо ці заборони зберігали силу, то тільки стосовно нижчих чиновників. Міністри й посли, вищі чини поліції, прокурори та судді, і навіть службовці фінансових відомств дістають доступ до парламенту.
Поліцейські органи у державному механізмі розвинутих країн
Важливе місце у системі виконавчих органів влади посідають правоохоронні органи, насамперед поліцейські. Поліція, як про це було зазначено у попередніх розділах посібника, існувала на усіх етапах розвитку держави, де її організація та діяльність зумовлювалися насамперед сутністю держави, яка повинна була захищати інтереси пануючої частини суспільства. В епоху громадянського суспільства поліцейські органи структурно-організаційно та функціонально зазнали суттєвих змін, про що свідчить досвід таких розвинутих країн, як Великобританія, США, Франція та Німеччина.
Поліцейські органи в державному механізмі Великобританії. Консерватив-
ність англійської буржуазної революції, яка знайшла свій прояв у збереженні багатьох інститутів феодальної держави, певним чином позначилася також на організації та діяльності поліцейського апарату, де, наприклад, зберігалися старі феодальні інститути констебля і шерифа. У той же час створювалися установи, характерні для буржуазної держави: військова поліція, котра з’явилася в роки революції, а після неї, наприкінці XVIII ст. — патрульна варта, яка і виконувала охоронні, а також деякі розшукні функції.
У XVIII — на поч. XIX ст. були прийняті перші нормативні акти, спрямовані на певну централізацію поліцейського апарату, розширення його прав. Важливе значення мало утворення в 1782 р. міністерства внутрішніх справ Англії. З ініціативи цього міністерства англійський парламент у 1817 р. прийняв закон, котрий юридично закріпив структурну організацію й повноваження поліції графств. Відповідно до цього закону, у графствах створювалися поліцейські відділи, що формально перебували в підпорядкуванні місцевої влади. Водночас у всіх графствах була збережена посада шерифа, який очолював поліцейські відділи.
Наприкінці 20-х рр. ХІХ ст. (1829 р.) англійський парламент прийняв розроблений міністром внутрішніх справ закон про утворення поліції міста Лондона — СкотландЯрду. У структурному відношенні поліція Лондона розділялася на підрозділи, серед яких важливу роль відігравали відділення карних розслідувань та охоронне. На Скот- ланд-Ярд покладалося проведення розшукових слідчих заходів щодо всіх категорій кримінальних справ, надання допомоги місцевим поліцейським органам, здійснення нагляду за іноземцями тощо. Згодом поліція Лондона поширила свій вплив на всю поліцейську систему країни.
Починаючи з 1835 р. і до кінця XIX ст. англійський парламент прийняв серію нормативних актів, відповідно до яких була організаційно оформлена поліція графств і міст. Наказом міністра внутрішніх справ Англії, виданим у 1887 р., відділення карних розслідувань Скотланд-Ярд було перетворено у відділ, штатний склад якого було значно розширено. Завданнями відділу карних розслідувань, крім розшукових та слідчих заходів, стали організація обліку й узагальнення досвіду боротьби зі злочинністю, аналіз і розробка пропозицій у цій галузі.
Після Першої, і особливо Другої, світових війн відбувалася подальша його централізація та організаційне зміцнення. Весь поліцейський апарат Англії централізований і перебуває в підпорядкуванні міністерства внутрішніх справ та департаменту внутрішніх справ Шотландії, котрий очолюється державним секретарем у справах Шотландії. З 1953 р. при МВС діє консультативна поліцейська рада Великобританії. Головну роль у цій раді відіграють королівські інспектори, в коло завдань яких входить щорічне інспектування всіх поліцейських органів країни. На посаду цих інспекторів призначаються особи, що тривалий час очолювали поліції великих міст. Міністр внутрішніх справ
401
Англії визначає штатну чисельність поліції міст і графств. З його відома відбувається призначення та звільнення начальників будь-якого поліцейського органу країни.
Особливе місце, як і колись, посідає поліція Великого Лондона — Скотланд-Ярд. Крім виконання завдань, його чиновники представляють поліцію Великобританії в міжнародній організації кримінальної поліції («Інтерпол»), здійснюють підготовку поліцейських кадрів, допомагають місцевим поліцейським органам у проведенні особливо складних розшукових заходів, призначаючи туди своїх чиновників, наділених великими повноваженнями.
Скотланд-Ярд очолюється комісаром, який призначається головою держави за згодою міністра внутрішніх справ. Столична поліція підпорядковується безпосередньо міністрові внутрішніх справ. Вона складається з управлінь: організаційного, адміністративного, по боротьбі зі злочинністю, господарського. У свою чергу управління поділяються на відділи, а відділи — на відділення. Важливе значення має особливий відділ, завданням котрого є здійснення політичного і кримінального розшуку.
У системі поліцейського апарату Англії велика увага приділяється місцевій поліції: графств, міст і сільських поселень.
Відповідно до закону про поліцейську службу графств і великих міст, прийнятого в 1964 р., поліцейські сили графств підпорядковані поліцейському комітетові муніципальної ради, а у великих містах — поліцейському комітетові з контролю. Безпосередніми керівниками поліцейських сил у графствах і містах є головні констеблі, що призначаються міністром внутрішніх справ Англії. На території графств і великих міст існують поліцейські підрозділи й субпідрозділи. У невеликих містах Англії діють поліцейські підрозділи, очолювані наглядачами (суперінтендантами). У сільській місцевості виконання поліцейських функцій покладено на констеблів.
Положення військово-поліцейського апарату в системі державних органів характеризується низкою принципових рис. Насамперед керує ним вузьке коло осіб, котрі знаходяться на самій вершині державного апарату: передусім це прем’єр-міністр, міністр внутрішніх справ, міністр оборони й ті вищі офіцери і чиновники, що близько до них належать.
Особливо велика роль прем’єр-міністра, який очолює комітет оборони й заморської політики, що відає усіма військовими питаннями та координує діяльність всіх міністерств із проблем будівництва збройних сил. Членами комітету є міністри — оборони, внутрішніх справ, іноземних справ, фінансів.
Міністерству внутрішніх справ належить одне з ключових місць в ієрархії міністерств, глава МВС незмінно входить до складу кабінету. Особливе становище МВС зумовлене характером його функцій. По-перше, воно здійснює керівництво діяльністю з підтримки внутрішнього порядку, керує поліцейською службою. По-друге, виконує ряд функцій у сфері управління юстиції, а також з питань позбавлення волі. Міністр внутрішніх справ призначає директора публічних переслідувань, в обов’язок котрого входить виконання функцій кримінального переслідування; він займається питаннями організації судів нижчих інстанцій.
Основним принципом організації управління військово-поліцейським апаратом є початки централізації. Міністр визначає умови та порядок призначення мирових суддів у поліцейський комітет, дає схвалення на призначення головного рішення про кількісний склад формування, про надання йому будинків і приміщень, задовольняє прохання поліцейського комітету до головного констебля про подання у відставку тощо. Міністр виділяє субсидії на поліцію й може їх скоротити, якщо визнає це за необхідне.
Міністр має право видавати постанови про керівництво формуваннями і про умови служби в них. Постанови можуть видаватися з таких основних питань: підтримка дисципліни, встановлення обов’язків, що мають виконуватися членами формувань, перелік рангів, умови зарахування на службу і просування по службі тощо.
Міністр внутрішніх справ відповідає за командні кадри формувань. З його схвалення призначаються головний констебль, його заступники та помічники. Головні констеблі зобов’язані щорічно представляти міністру доповіді. При МВС створена поліцейська
402
інспекція, котра щорічно подає міністрові доповідь про стан поліції й виконання окремих його доручень. Власне кажучи, міністр внутрішніх справ керує всією діяльністю поліції, включаючи оперативну роботу.
Поліцейські органи в державному механізмі США. До утворення США як неза-
лежної держави поліція в колоніальний період була побудована на англійський зразок. Серед поліцейських чинів головну роль відігравав констебль, який призначався представниками колоніальної адміністрації. Його становище визначалося нормами англійського неписаного права ще феодального періоду. Головні функції констебля полягали в охороні порядку, боротьбі з дрібними злочинами, наданні допомоги колоніальній адміністрації під час збору податків тощо. Поліція графства очолювалася шерифом.
У зв’язку з посиленим зростанням кримінальної і політичної злочинності в Америці були створені централізовані органи боротьби зі злочинністю — відділи детективної служби при губернаторах, власниках колоній і в так званих самоврядних колоніях. Американські детективні відділи, використовуючи досвід англійської поліції, широко застосовували у своїй діяльності головні й негласні засоби. Проведення негласних заходів щодо боротьби зі злочинністю послужило причиною створення спеціального штату людей — таємних детективів.
Створення США привело до значних змін у структурі й організації поліції. В основу її побудови було покладено конституційний принцип державного устрою — федералізм. Початком процесу утворення поліції штатів вважається перша половина ХІХ ст., коли в 1835 р. в Техасі була створена перша поліцейська система. Спочатку техаські рейнджери були організовані як служба прикордонного патруля, а пізніше вони стали виконавцями усієї поліцейської роботи. У 1865 і 1903 рр. схожі системи створено у штатах Масачусетс і Коннектикут.
До системи поліцейських формувань входила поліція трьох видів, кожне з яких відноситься до визначеного рівня влади — федеральної, штатів і місцевої. Однак як такої федеральної поліції в США не існує: на федеральному рівні діють лише федеральні органи розслідування.
Вищою для федерального рівня поліцейською інстанцією стало Федеральне Бюро розслідування (ФБР). Воно виникло в 1908 р. як Бюро розслідування, що було створене на базі заснованої роком раніше постійно діючої слідчої організації (створив її внучатий племінник Наполеона Бонапарта — Ч. Бонапарт, будучи міністром юстиції США в уряді Т. Рузвельта. — Л. Б., С. Б.). Як ФБР ця федеральна поліцейська служба існує з 1935 року. Його штаб-квартира знаходиться у Вашингтоні, а 59 відділень та «агентирезиденти» розміщені таким чином, щоб охопити своїм впливом території всіх штатів і великих міст. Очолюється ФБР директором, котрий має двох заступників і 8 помічників. ФБР виконує функції контррозвідки й слідчі заходи щодо політичних та особливо важливих кримінальних справ, здійснює розшук рецидивістів і міжнародних злочинців, а також дезертирів. На бюро покладені функції інструкторського й інспекторського характеру стосовно всіх поліцейських органів країни, тут зосереджений оперативний облік. Як постійний член секретаріату Міжнародної організації кримінальної поліції — «Інтерполу», ФБР здійснює міжнародні поліцейські зв’язки.
ФБР спеціально видає інформаційний бюлетень, у якому висвітлюються найважливіші проблеми розшукової та слідчої практики поліції США й публікуються матеріали про розшук і видачу злочинців. Воно є центром кримінальної статистики США. З 1930 року на бюро покладена задача обліку й обробки статистичних даних і складання єдиних звітів про стан злочинності у всій країні. На нього покладено також керівництво підготовкою та перепідготовкою поліцейських кадрів.
Поліцейський апарат ФБР поділяється на гласних і негласних співробітників. Серед негласного складу головну роль відіграють спеціальні штатні агенти ФБР — джимени (чиновники уряду). Джимени, як правило, мають вищу юридичну, економічну або технічну освіту. Перед прийомом на роботу вони проходять підготовку у спеціальній школі ФБР, що дислокується у Вашингтоні. У США існує спеціалізація джименів за різними галузями господарства.
403
Поліція на рівні штатів конституційно обмежена у своїй діяльності територією штату й відтак не вповноважена здійснювати правозастосовчу діяльність на території іншого штату, за винятком випадків, спеціально обумовлених федеральними правовими нормами.
Організація поліцейських органів, їх компетенція й бюджет визначаються законодавством штату. Начальник управління поліції штату призначається губернатором і йому підпорядковується. В обов’язки поліції входить підтримка порядку на шосейних дорогах, а також боротьба зі злочинами, передбаченими законами штату. Крім того, вона здійснює допомогу місцевій поліції: веде в межах штату кримінальну реєстрацію, забезпечує поліцейський зв’язок, здійснює навчання співробітників поліції тощо.
Місцева поліція створюється органами місцевого самоврядування округів, міст і самостійних в адміністративному плані населених пунктів. Кожне поліцейське формування такого роду має право діяти лише на своїй території й формально, незалежно від управління поліції штатів. У систему місцевої поліції входять такі підрозділи.
Поліція округу (графства) підкоряється раді округу. Очолює її, як правило, шериф, що обирається населенням округу. Підтримка порядку та боротьба зі злочинністю — лише частина численних обов’язків шерифа. Він також допомагає у відправленні правосуддя, виконує функції судового пристава, здійснює адміністративне управління в’язницею округу тощо. Термін повноважень шерифа від 2 до 4 років. Дострокове звільнення з посади може відбутися тільки в результаті здійснення їм аморального вчинку чи посадового злочину.
Чисельність співробітників у підпорядкуванні шерифів залежить від величини територіального округу, стану правопорядку та суми бюджетних асигнувань. Іноді управління складається з шерифа й одного-двох його заступників.
У деяких округах поліцію очолює призначуваний губернатором штату начальник (шеф) поліції, котрий виконує свої функції або замість шерифа, або одночасно з ним.
Поліція міста діє в містах з населенням понад 25 тис. чоловік. Організаційна структура поліції у великих містах однотипна. У кожному поліцейському управлінні серед різних підрозділів є служба безпеки й порядку, кримінальний розшук. Розслідування нечисленних справ веде відповідна поліцейська служба, а складних кримінальних справ — співробітники спеціальних відділів — поліцейські детективи.
На чолі поліції міста стоїть начальник (шеф) поліції, а в деяких найбільш великих містах — комісар, який, будучи цивільною особою, є вповноваженим міського самоврядування та мера міста. У таких управліннях, крім комісара, є також начальник поліцейського управління, котрий безпосередньо здійснює оперативне керівництво поліцією.
Поліція населенного пункту — це невелике формування, що складається з 3—5 поліцейських, одного констебля, що звичайно обирається місцевим населенням на термін від 2 до 4 років. У деяких штатах констебль призначається органом місцевого самоврядування. Крім основного обов’язку — охорони громадського порядку — констебль бере участь в організації і проведенні місцевих виборів і здійснює виконання судових рішень. Передбачається, що в обов’язок констебля входить також затримка злочинців і навіть розслідування дрібних правопорушень.
З посадою констебля пов’язують появу ще під час утворення США нової назви полісмена — коп (від скорочення С.О.Р. (constable on patrol) або ж COPPER (мідь), тобто мідний значок полісмена. — Л. Б., С. Б.).
Серед поліції, що служить, потрібно розрізняти дві основні групи. Найбільшу численну групу складають службовці, які склали присягу. Вони дотримуються спеціальних правил, носять відповідну форму; їм нерідко привласнюються персональні поліцейські звання. Другу групу складають цивільні поліції, котрі служать, виконуючи в основному допоміжну роботу.
Виникнення такої системи поліції зумовлене принципом федералізму, згідно з яким відповідні поліцейські формування підпорядковуються виконавчій владі федерального, штатного і місцевого рівнів. Децентралізація поліції знаходить пояснення і в класично-
404
му принципі «поділу влади»: поліція організаційно не зв’язана ні з законодавчою, ні з судовою владою. Однак у політичному і правовому відношенні поліція не є ізольованим і автономним органом влади: на рівні штату її бюджет залежить від законодавчого органу штату, а кадровий склад і напрямок діяльності — від уряду штату; на місцевому рівні вона залежить від органів самоврядування.
Як частина системи кримінальної юстиції поліція перебуває в постійних ділових контактах із суддями, органами обвинувачення, адміністраціями місць позбавлення волі тощо.
Поліцейські органи у державному механізмі Франції. Французька поліцейська система є однією з найстаріших у Європі. Як і в Англії, вона склалася ще за часів феодалізму. Ще до початку французької буржуазної революції ХVІІІ ст. поліція являла собою централізований апарат, і буржуазія, що прийшла до влади, не прагнула до повного його знищення. На першому етапі революції була проведена децентралізація в управлінні поліцією: воно було передане до створених на місцях органів самоврядування — зборів департаментів, округів і кантонів. У Парижі поліцейську владу здійснювала обрана від 60 округів «постійна комісія» з числа найбільш великих і впливових буржуа. Важливою поліцейською силою стала Національна Гвардія, створена буржуазією для охорони своєї безпеки. Здійснення поліцейських та інших функцій на місцях контролювалося комісарами (у департаментах) і національними агентами Конвенту (в округах і кантонах).
У період Першої імперії, коли до влади прийшов Наполеон Бонапарт, поліція зміцніла і значно посилила своє становище, її апарат удосконалювався. Наполеон створив велику й широко розгалужену поліцейську систему, в основу якої було покладено принцип централізму. Керівництво поліцією розподілялося між міністром поліції і міністром внутрішніх справ, компетенція яких не була чітко розмежована.
Французька поліція поділялася на державну (генеральну) та муніципальну (общинну). Державній поліції були передані функції забезпечення політичної безпеки, нагляду за іноземцями. До функцій муніципальної поліції було віднесено захист безпеки населення, охорона його майна, видача паспортів, боротьба зі злочинністю, здійснення нагляду за моральністю.
Державна поліція безпосередньо підпорядковувалася міністерству внутрішніх справ. Вона поділялася на поліцію адміністративну і поліцію судову. Кодексом «Про злочинні діяння і покарання» 1795 р. призначення тієї й іншої поліції визначалося в такий спосіб: «Адміністративна поліція має своєю метою повсякденне забезпечення громадського порядку; її зусилля спрямовані головним чином на попередження злочинів. Судова поліція розслідує злочини, скоєнню яких адміністративна поліція не могла перешкодити, і передає винуватців злочинів судам, на яких лежить обов’язок їх карати».
Адміністративна поліція була суворо централізована. Відповідно до встановленої Наполеоном системи провінційного й общинного управління Франції органами адміністративної поліції були: префекти в департаментах (було створено 88), супрефекти в округах, мери в комунах та містах. Усі вони призначалися імператором за поданням міністра поліції та міністра внутрішніх справ і розглядалися як агенти центральної влади.
Особливе місце в поліцейській системі Франції посідала поліція Парижа та департаменту Сени. На чолі поліції Парижа був поставлений префект, призначений імператором за поданням міністра внутрішніх справ.
Найважливішу роль у державній поліції відігравали поліцейські комісари. Посада поліцейського комісара виникла ще в епоху середньовіччя. Але особливо його роль зросла в період Першої імперії: в кожному місті (на кожні 10 тис. жителів), а також у народній громаді імператором за поданням міністра внутрішніх справ призначалися комісари поліції. Вони були, з одного боку, агентами адміністративної поліції і спостерігали за громадською безпекою, а з іншого — здійснювали функції судової поліції. На комісара поліції як чиновника судового відомства покладалися: розшук злочинців, їх затримка й арешт, здійснення дізнання тощо.
405