Статья 2. Законодательство о Конституционном Суде Российской Федерации
Комментарий к статье 2
1.Содержание статьи 2 Закона обусловлено статьей 128 (часть 3) Конституции, которая предусматривает, что полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда, ВС, ВАС и иных федеральных судов устанавливаются ФКЗ. Использование термина "федеральный конституционный закон" в единственном числе могло быть истолковано и как указание на вид акта, которым должна регулироваться деятельность каждого из названных судов, и, следовательно, возможность принятия о каждом из них отдельного ФКЗ, и как возможность принятия обо всех судах одного ФКЗ.
Непосредственно Конституция не предусматривает для Конституционного Суда принятие отдельного ФКЗ. Тем не менее после принятия Конституции законодательство развивалось по пути принятия для различных судов, в том числе Конституционного Суда, "своего" закона.
Из всех ФКЗ, предусмотренных Конституцией, комментируемый Закон был принят первым. Конечно, он не мог содержать положения о других судах. Для этого Конституция (часть 3 статьи 118) предусматривает принятие ФКЗ о судебной системе. Такой ФКЗ был принят, но значительно позже комментируемого Закона.
Вместе с тем для конституционно обоснованного и разумного построения судебной системы следовало сначала принять ФКЗ о судебной системе, а затем - ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации". Но законодатель поступил наоборот. Поэтому в ФКЗ о судебной системе были включены лишь те положения о Конституционном Суде, которые не предполагали изменение комментируемого Закона и, следовательно, изменение деятельности Конституционного Суда и пересмотр ранее принятых им решений.
ФКЗ о судебной системе устанавливает, что Конституционный Суд относится к федеральным судам (часть 3 статьи 4); порядок наделения полномочиями Председателя Конституционного Суда, его заместителя, других судей Конституционного Суда устанавливается Законом (часть 1 статьи 13); Конституционный Суд, созданный в соответствии с Конституцией, может быть упразднен только путем внесения поправок в Конституцию (часть 1 статьи 17); полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда устанавливаются ФКЗ (часть 2 статьи 18).
2.Статья 2 Закона включает в систему законодательства РФ о Конституционном Суде Конституцию. Между тем Конституция не имеет наименования "Основной Закон" и не относит себя к законодательству. Поэтому отнесение статьей 2 Закона Конституции к "законодательству" имеет, скорее, доктринальный характер.
Конституция имеет высшую юридическую силу (часть 1 статьи 15 Конституции). Поэтому именно она устанавливает основополагающие нормы о Конституционном Суде. Кроме статьи 125, специально посвященной Конституционному Суду, положения которой отражены в основном в статье 3 Закона, Конституция устанавливает полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда в статьях 83 (пункт "е"), 100 (часть 3), 102 (пункт "ж"), 104 (часть 1), 128 (части 1 и 3). На Конституционный Суд распространяются также положения Конституции о судебной власти, установленные в главах 1 ("Основы конституционного строя") и 7 ("Судебная власть").
Буквальное содержание статьи 2 Закона означает, что ни один другой акт, кроме Конституции и комментируемого Закона, не может определять полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда. Вместе с тем такие акты действуют, что допускается другими положениями Закона. В частности, статья 3 (пункт 7 части первой) Закона допускает, что полномочия Конституционного Суда могут предусматриваться другими ФКЗ.
11
3. Из статьи 2 Закона следует, что в нем должны быть структурно выделены нормы о полномочиях, о порядке образования, о деятельности Конституционного Суда, причем именно в этой последовательности (что и было сделано). В Законе установлены и иные нормы о Конституционном Суде.
Структура Закона основана на содержании статьи 125 Конституции и состоит из разделов и глав, объединяющих соответствующие статьи. Статьи Закона состоят из непронумерованных частей, некоторые из которых подразделяются на пункты и подпункты. Поэтому при обращении в Конституционный Суд их необходимо указывать точно, например: "часть вторая статьи 36". Каждая часть статьи Закона начинается с нового абзаца. Не все заявители в Конституционный Суд правильно понимают структурное деление Закона и указывают его положения ошибочно, что может приводить к отказам в принятии обращений к рассмотрению.
Исходя из содержания положений Конституции о Конституционном Суде и комментируемой статьи, Закон имеет следующую структуру:
Раздел I. Организация Конституционного Суда Российской Федерации и статус судей:
Глава I. Общие положения (статьи 1 - 7).
Глава II. Статус судьи Конституционного Суда Российской Федерации (статьи 8 -
19).
Глава III. Структура и организация деятельности Конституционного Суда Российской Федерации (статьи 20 - 28).
Раздел II. Общие правила производства в Конституционном Суде Российской Федерации:
Глава IV. Принципы конституционного судопроизводства (статьи 29 - 35).
Глава V. Обращение в Конституционный Суд Российской Федерации (статьи 36 -
39).
Глава VI. Предварительное рассмотрение обращений (статьи 40 - 44).
Глава VII. Общие процедурные правила рассмотрения дел в Конституционном Суде Российской Федерации (статьи 45 - 70).
Глава VIII. Решения Конституционного Суда Российской Федерации (статьи 71 - 83). Раздел III. Особенности производства в Конституционном Суде Российской
Федерации по отдельным категориям дел:
Глава IX. Рассмотрение дел о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними (статьи 84 - 87).
Глава X. Рассмотрение дел о соответствии Конституции Российской Федерации не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации (статьи 88 - 91).
Глава XI. Рассмотрение дел по спорам о компетенции (статьи 92 - 95).
Глава XII. Рассмотрение дел о конституционности законов по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан (статьи 96 - 100).
Глава XIII. Рассмотрение дел о конституционности законов по запросам судов
(статьи 101 - 104).
Глава XIV. Рассмотрение дел о толковании Конституции Российской Федерации
(статьи 105 - 106).
Глава XV. Рассмотрение дела о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (статьи 107 - 110).
Раздел IV. Заключительные положения (статьи 111 - 115). Раздел V. Переходные положения (пункты 1 - 5).
Раздел VI. Вступление настоящего Федерального конституционного закона в силу
(пункты 1 - 2).
12
Статья 3. Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации
Комментарий к статье 3
1. Основы конституционного строя, основные права и свободы человека (гражданина) установлены соответственно главами 1 и 2 Конституции. Верховенство и прямое действие Конституции является одной из основ конституционного строя РФ (часть 1 статьи 15). Абзац первый части первой статьи 3 Закона ориентирует Конституционный Суд защищать прежде всего их.
Сказанное не означает, что Конституционный Суд не защищает своей деятельностью другие положения Конституции. Но поскольку они не могут противоречить основам конституционного строя (часть 2 статьи 16 Конституции), а права и свободы человека являются высшей ценностью, их защита - обязанность государства (статья 2 Конституции), частью которого является Конституционный Суд, то защита других положений Конституции не должна быть для Конституционного Суда главной. На необходимость соблюдения этого положения обратил внимание судья А.Л. Кононов в Особом мнении, изложенном к Постановлению от 14 июля 2005 года N 9-П. А.Л. Кононов отметил, что Конституционный Суд в этом Постановлении вопреки части первой статьи 3 Закона "допустил беспрецедентное смещение ценностей в сторону публичных, и прежде всего государственных, интересов в пользу репрессивного характера права".
2.1. Статьей 3 Закона фактически устраняется противоречие, имеющееся между статьей 72 (пункт "а" части 1) и статьей 125 (пункт "б" части 2) Конституции.
Статья 72 Конституции устанавливает, что в совместном ведении РФ и ее субъектов находится обеспечение соответствия Конституции РФ конституций и законов республик в составе РФ, а в отношении других субъектов РФ - не только их уставов и законов, но и иных нормативных актов; отнесение данного вопроса к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов означает, что обеспечение соответствия нормативных актов субъектов РФ Конституции РФ должно производиться с участием ОГВ субъектов РФ. В то же время статья 125 Конституции устанавливает, что разрешение дел о соответствии Конституции не только конституций (уставов) и законов, но иных нормативных актов республик, а также различных нормативных актов других субъектов РФ относится к полномочиям только Конституционного Суда РФ, что исключает участие в этом ОГВ субъектов РФ, их конституционных (уставных) судов. В этой коллизии статья 3 Закона "встает на сторону" статьи 125 Конституции, предусматривая, что только Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции различных нормативных актов всех субъектов РФ.
Конституционные (уставные) суды не вправе вторгаться в полномочия друг друга, которые для Конституционного Суда РФ определены статьей 3 Закона, а для конституционных (уставных) судов субъектов РФ - статьей 27 ФКЗ о судебной системе, устанавливающей, что конституционный (уставной) суд субъекта РФ может проверять нормативные акты субъекта РФ на соответствие конституции (уставу) только субъекта РФ. Поэтому к полномочиям конституционных (уставных) судов субъектов РФ конституциями (уставами) и законами субъектов РФ не может относиться проверка актов субъектов РФ на соответствие Конституции РФ и проверка федеральных актов на соответствие конституции (уставу) субъекта РФ. У конституционных (уставных) судов РФ и ее субъектов, не образующих единую систему, нет и не должно быть совпадающих полномочий, о наличии или возможности, даже необходимости которых иногда утверждается в юридической литературе <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Конституционный судебный процесс / Отв. ред. М.С. Саликов.
М.: НОРМА, 2003. С. 221.
13
Согласно Определению от 27 декабря 2005 года N 522-О <1>, "толкование решений, принимаемых конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации, и выяснение вытекающих из положений мотивировочной и резолютивной частей этих решений правовых последствий не относятся к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, а осуществляются самими конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации либо соответствующими правоприменительными органами, включая суды общей юрисдикции и арбитражные суды, в процессе вынесения правоприменительных актов на основе данных решений. Этим ни в коей мере не ставится под сомнение юридическая сила Постановления Уставного суда Санкт-Петербурга от 22 марта 2005 г. N 129-П, его обязательность. Согласно Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации" решение конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом; вступившие в законную силу акты федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации обязательны для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации; неисполнение постановления суда, а равно иное проявление неуважения к суду влекут ответственность, предусмотренную федеральным законом (части 1 и 2 статьи 6, часть 4 статьи 27)".
--------------------------------
<1> ВКС. 2006. N 2.
Для уяснения соотношения КС РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ и их решений приведем также в полном объеме Определение от 27 декабря 2005 года
N 494-О <1>.
--------------------------------
<1> ВКС. 2006. N 2.
14
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 27 декабря 2005 г. N 494-О
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЗАПРОСА НАРОДНОГО ХУРАЛА РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ "О РЕСПУБЛИКАНСКИХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММАХ" <1>
--------------------------------
<1> Не приводится.
2.2. Конституционный Суд может проверить конституционность не любых нормативных актов субъектов РФ, а лишь тех, которые:
1)нормативны. Согласно пункту 9 Постановления Пленума ВС от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" "существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений";
2)изданы по предметам ведения РФ, по которым субъекты РФ не вправе принимать свои акты в силу части 1 статьи 76 Конституции, или полномочиям РФ по предметам ее совместного ведения с субъектами РФ, указанным в статьях 71 и 72 Конституции. Согласно части второй статьи 85 Закона "запрос о проверке конституционности нормативного акта субъекта Российской Федерации допустим, если нормативный акт издан по вопросу, относящемуся к ведению органов государственной власти Российской Федерации или к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Например, Определением от 31 мая 1999 года N 60-О <1> установлено, что согласно статье 125 (пункт "б" части 2) Конституции и подпункту "б" пункта 1 части первой статьи 3 Закона КС в связи с запросом органа исполнительной власти субъекта РФ проверяет конституционность закона субъекта РФ, если этот закон издан по вопросу, относящемуся
кведению федеральных ОГВ или совместному ведению ОГВ РФ и ее субъектов; иные законы субъекта РФ, как следует из пункта 7 части первой статьи 3 Закона, Конституционный Суд вправе проверять по таким запросам, если это предусмотрено заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами. Однако это же Определение устанавливает, что по жалобам граждан "предметом проверки может быть и закон, изданный по вопросу, отнесенному к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, если имеет место жалоба на нарушение конституционных прав и свобод граждан, чьи права и свободы нарушены законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле". Данным Определением устанавливалось, что Закон Санкт-Петербурга "О порядке регистрации уставов муниципальных образований СанктПетербурга" издан по вопросу, отнесенному ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к ведению ОГВ субъекта РФ. Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между ОГВ РФ и СанктПетербурга, утвержденным Законом Санкт-Петербурга от 28 июня 1996 года, КС право проверять конституционность такого рода законов по обращениям ОГВ Санкт-Петербурга
15