не предоставлено. Что касается соответствующих положений указанного ФЗ, то они в запросе Администрации Санкт-Петербурга не оспариваются. При таких обстоятельствах КС указал, что запрос о проверке конституционности положений Закона СанктПетербурга "О порядке регистрации уставов муниципальных образований СанктПетербурга" в силу части второй статьи 85 Закона не может быть признан допустимым, а потому производство по настоящему делу в соответствии с пунктами 1 и 2 части первой статьи 43 и статьей 68 Закона подлежит прекращению; проверка соответствия Уставу Санкт-Петербурга оспариваемых положений Закона Санкт-Петербурга "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга" относится к правомочиям Уставного суда Санкт-Петербурга как органа конституционного контроля, что следует из статьи 27 ФКЗ о судебной системе и предусмотрено статьями 50 и 51 Устава Санкт-Петербурга.
--------------------------------
<1> СЗ. 07.06.1999. N 23. Ст. 2891.
Согласно Определению от 18 января 2001 года N 2-О <1>, "вопрос о должностном лице, временно исполняющем обязанности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, относится к ведению самого субъекта Российской Федерации и в силу части второй статьи 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" не может быть предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по запросу перечисленных в статье 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации органов и должностных лиц, за исключением случаев, когда соответствующее регулирование осуществлено с нарушением Конституции Российской Федерации".
--------------------------------
<1> СЗ. 05.02.2001. N 6. Ст. 606.
Таким образом, по общему правилу нормативные акты субъектов РФ, изданные ими в соответствии со статьями 73 и 76 (часть 4) Конституции, то есть вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, Конституционный Суд проверять не вправе. Другое дело, что содержание не всех предметов ведения закреплено в Конституции достаточно четко и требуется их толкование, чтобы установить, к чьему предмету ведения - РФ или ее субъекта - относится решение того или иного вопроса. В случае сомнения, относится ли положение нормативного акта субъекта РФ к изданному по вопросу, находящемуся в его ведении, дело должно рассматриваться Конституционным Судом РФ.
Вместе с тем, как установлено в Постановлении от 4 апреля 2002 года N 8-П <1>, "поскольку в основе мер федерального воздействия, направленных на соблюдение субъектами Российской Федерации федеральных правовых предписаний, должны лежать вытекающие из конституционных норм о разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов и о статусе последних окончательные выводы о несоответствии нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральным нормативным актам, то применение данных мер предполагает во всяком случае проверку указанных актов Конституционным Судом Российской Федерации, в том числе при наличии решений других компетентных судов". В этой связи нельзя не отметить, что положение закона субъекта РФ, признанное конституционным (уставным) судом субъекта РФ соответствующим (не противоречащим) конституции (уставу) субъекта РФ, может быть признано не соответствующим Конституции РФ Конституционным Судом РФ. Тем самым Конституционный Суд фактически отменит решение конституционного (уставного) суда субъекта РФ вопреки статье 27 (часть 4) ФКЗ о судебной системе.
--------------------------------
<1> СЗ. 15.04.2002. N 15. Ст. 1497.
16
2.3. В Конституции и Законе не был решен вопрос о том, какие нормативные акты органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ могут быть оспорены в Конституционном Суде. В практике Конституционного Суда к ним относятся законы и нормативные постановления законодательного органа (совета, собрания, думы), а также акты высших исполнительных органов: указы Президента, постановления или распоряжения главы администрации, Председателя Правительства или губернатора - в зависимости от того, какая система органов исполнительной власти предусмотрена конституцией (уставом) субъекта РФ. Нормативные акты нижестоящих органов субъектов РФ (например, министерств области) Конституционный Суд не рассматривает; они могут быть проверены на соответствие актам более высокой юридической силы другими судами
-общей, арбитражной юрисдикции или конституционным (уставным) судом субъекта РФ.
ВПостановлении Пленума ВС от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике применения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" установлено, что "при наличии в субъекте Российской Федерации конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, поскольку рассмотрение этих дел отнесено частью 1 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации. Вместе с тем если в субъекте Российской Федерации такой суд не создан (то есть отсутствует возможность осуществления иного судебного порядка оспаривания нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции или уставу субъекта Российской Федерации), то в целях реализации гарантированного частью 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту рассмотрение названных выше дел осуществляется судами общей юрисдикции".
Как установлено в Постановлении от 13 декабря 2001 года N 16-П, "исходя из непосредственного действия прав и свобод, Конституционный Суд обеспечивает их правовую охрану на основе самой Конституции, а не руководствуясь только федеральными законами, имеющими приоритет перед актами более низкого уровня. Следовательно, Конституционный Суд Российской Федерации не вправе отказать в проверке конституционности закона субъекта Российской Федерации по жалобе гражданина в случае, если его конституционные права не были восстановлены другими судами на основе подлежавшего применению в отношении его федерального закона".
Конституционный Суд не уполномочен проверять конституционность каких-либо актов ОМС. Постановлением от 4 апреля 1996 года N 9-П <1> Конституционный Суд, установив, что заявители оспаривают нормативные акты Администрации города Воронежа, т.е. ОМС, прекратил в указанной части производство по делу.
--------------------------------
<1> СЗ. 15.04.1996. N 16. Ст. 1909.
3.1. Положения статьи 3 Закона до пункта 5 части первой включительно с некоторыми структурными изменениями воспроизводят содержание статьи 125 Конституции. Они представляют собой своеобразную общую часть положений Закона о полномочиях Конституционного Суда, которые развиваются другими, процессуальными положениями применительно к осуществлению полномочий Конституционного Суда при рассмотрении различных категорий дел. Конституционный Суд - единственный ОГВ, обладающий столь значительными полномочиями, решения которого, как правило, не могут быть изменены или отменены (см. комментарии к статьям 73 и 79 Закона).
Необходимо подчеркнуть, что Конституционный Суд разрешает отнесенные к его полномочиям дела только по обращениям определенных субъектов. Их перечень,
17
указанный в статье 125 Конституции, вопреки ее содержанию не является исчерпывающим. Он расширен другими законами, а также решениями самого Конституционного Суда. Речь идет об Уполномоченном по правам человека в РФ, Генеральном прокуроре РФ и ОМС.
3.2. В соответствии с пунктом 7 части первой статьи 3 Закона Конституционный Суд может осуществлять полномочия, предоставленные ему иными ФКЗ. Это значит, что Конституционный Суд не может быть наделен полномочиями по разрешению дел ФЗ. В то же время это не означает запрет упоминания Конституционного Суда в ФЗ.
ФКЗ от 26 февраля 1997 года N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" <1> принят на основании статьи 103 (пункт "е" части 1) Конституции. Он предусматривает, что по результатам рассмотрения жалобы, поступившей Уполномоченному, он, в свою очередь, вправе (не обязан) обращаться в Конституционный Суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (подпункт 5 пункта 1 статьи 29). Таким образом, Уполномоченный вправе обращаться в Конституционный Суд только в порядке конкретного нормоконтроля - с жалобой на нарушение конституционных прав другого человека.
--------------------------------
<1> СЗ. 03.03.1997. N 9. Ст. 1011.
3.3. Право Генерального прокурора РФ обращаться в Конституционный Суд обосновано Постановлением от 18 июля 2003 года N 13-П <1>, которым установлено:
--------------------------------
<1> СЗ. 28.07.2003. N 30. Ст. 3101.
"Закрепленные федеральными законами полномочия органов прокуратуры, осуществляя обеспечение исполнения Конституции Российской Федерации, соответствия ей конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации, обращаться в суд с заявлениями о проверке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, с одной стороны, и исключительные полномочия Конституционного Суда Российской Федерации в области судебного конституционного контроля - с другой, предопределяют для Генерального прокурора Российской Федерации возможность обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу о соответствии Конституции Российской Федерации конституций и уставов субъектов Российской Федерации, в том числе вне связи с их применением в конкретном деле".
Фактически данным Постановлением Генеральный прокурор был наделен ограниченным правом обращения в Конституционный Суд. Его можно рассматривать как своеобразную связку между комментируемым Законом и статьей 35 (пункт 6) ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" <1>, согласно которой Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
--------------------------------
<1> СЗ. 20.11.1995. N 47. Ст. 4472.
Таким образом, Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд по вопросу нарушения конституционных прав или свобод граждан в порядке конкретного нормоконтроля, а также о соответствии Конституции РФ положения конституции (устава) субъекта РФ в порядке как абстрактного, так и конкретного нормоконтроля. В зависимости от категории дела это обращение должно именоваться жалобой или запросом.
Наделение Генерального прокурора полномочием обращаться в Конституционный Суд не является "изобретением" российского Конституционного Суда. Например,
18
Конституции Польши и Словакии наделяют генеральных прокуроров правом обращаться
вконституционный суд (трибунал).
3.4.В отношении ОМС Конституционный Суд сначала придерживался позиции о том, что они не вправе обращаться в Конституционный Суд. Это устанавливалось в Определении от 19 марта 1997 года N 20-О <1>, принятом по жалобе Омского городского совета, т.е. ОМС.
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано.
В дальнейшем Конституционный Суд изменил свою позицию. В Постановлении от 2 апреля 2002 года N 7-П <1> и Определении от 9 апреля 2003 года N 132-О <2> была выражена позиция, согласно которой "не исключается защита средствами конституционного правосудия и прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на местное самоуправление". В Определениях от 25 декабря 2003 года N 453-О, от 5 февраля 2004 года N 71-О <3>, от 8 июля 2004 года N 303-О <4> и от 15
февраля 2005 года N 58-О <5>, принятых соответственно в связи с обращениями Администрации муниципального образования "Сертолово" Ленинградской области, Львовского городского Совета народных депутатов, Кунгурской городской управы и Администрации города Коряжма, право ОМС на обращение в Конституционный Суд также не отрицалось. Приняв Постановление от 15 мая 2006 года N 5-П <6> по существу жалоб главы города Твери и Тверской городской Думы, Конституционный Суд подтвердил право ОМС обращаться с жалобами на нарушение конституционных прав и свобод граждан "через призму" осуществления местного самоуправления.
--------------------------------
<1> СЗ. 08.04.2002. N 14. Ст. 1374. <2> ВКС. 2003. N 5.
<3> В официальных изданиях не опубликовано. <4> ВКС. 2005. N 1.
<5> В официальных изданиях не опубликовано. <6> РГ. 2006. 24 мая.
Решения Конституционного Суда, допускающие обращение к нему ОМС, позволили закрепить в ФЗ от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> положение, в соответствии с которым если ОМС полагает, что нормативный акт РФ или ее субъекта по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности ОМС не соответствует Конституции, то вопрос о соответствии такого нормативного акта Конституции разрешается соответствующим судом; до вступления в силу решения суда о признании нормативного акта или его отдельного положения не соответствующими Конституции принятие муниципальных правовых актов, противоречащих положениям нормативного акта РФ или ее субъекта, не допускается (пункт 5 статьи 7).
--------------------------------
<1> СЗ. 06.10.2003. N 40. Ст. 3822.
Таким образом, Конституционный Суд не вправе проверять конституционность актов ОМС, но они вправе обжаловать в Конституционном Суде нормативные акты ОГВ РФ и ее субъектов. Поскольку ОМС приравнены к объединениям граждан, они могут обжаловать в Конституционном Суде лишь те положения нормативных актов, которые применены или подлежат применению в конкретном деле с их участием, и не вправе обращаться в Конституционный Суд в порядке абстрактного нормоконтроля.
19
Как видно, в ФКЗ, ФЗ и решениях Конституционного Суда возобладала тенденция к расширению перечня субъектов обращения в Конституционный Суд, установленного Конституцией и Законом.
Без обращения, то есть по своей инициативе, Конституционный Суд не вправе рассматривать какие-либо дела.
4. Возвращаясь к содержанию Конституции и статьи 3 (пункт 1 части первой) Закона, необходимо отметить, что любой из названных в них субъектов может обратиться в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции любого нормативного акта ОГВ: ВС может оспорить конституционность нормативного акта Президента, Президент Республики Башкортостан - положение Конституции Республики Хакасия и т.д.
ОГВ может обратиться в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции даже "своего" акта. Например, 10 декабря 2002 года Конституционный Суд принял Определение (N 284-О <1>) по запросу Правительства РФ о проверке конституционности Постановления Правительства РФ. 7 июня 2000 года Конституционный Суд по запросу главы Республики Алтай принял Постановление по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай <2>. Вероятность оспаривания в Конституционном Суде "своего" акта повышается, если, например, был избран новый президент, который сомневается в конституционности акта прежнего президента.
--------------------------------
<1> РГ. 2002. 25 декабря.
<2> СЗ. 19.06.2000. N 25. Ст. 2728.
Положения статьи 3 Закона о том, что Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции, например, федеральных законов, не следует понимать как проверку соответствия Конституции всех положений закона. Такие дела, конечно, возможны, что подтверждается Определением от 1 апреля 2008 года N 194-О-П <1>. Но обычно Конституционный Суд проверяет конституционность даже не статей закона, которые зачастую достаточно объемны, а их отдельных положений, "растворенных" в статьях, пунктах, абзацах, предложениях закона или их частях.
--------------------------------
<1> РГ. 2008. 19 апреля.
5. Статья 125 Конституции и статья 3 Закона уполномочивают Конституционный Суд проверять на соответствие Конституции ФЗ. В данном случае федеральный закон подразумевает также ФКЗ. Такой вывод следует из статьи 4 (часть 2) и 76 (часть 3) Конституции, а также Постановления от 21 марта 2007 года N 3-П <1>, которым установлено:
--------------------------------
<1> РГ. 2007. 30 марта.
"В заседании Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу постоянным представителем Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Е.Б. Мизулиной было заявлено ходатайство о прекращении производства по делу. По ее мнению, ни в Конституции Российской Федерации, ни в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" не решен вопрос, вправе ли Конституционный Суд Российской Федерации осуществлять проверку конституционности федеральных конституционных законов.
Конституционный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения данного ходатайства.
Провозглашая Российскую Федерацию правовым государством, в котором права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью и обеспечиваются
20