Суда (по вопросам права) обязательны для всех. Это подтверждается Постановлением от 27 февраля 2003 года N 1-П <1>, согласно которому "данная Конституционным Судом Российской Федерации оценка проверяемой правовой нормы как не соответствующей или, напротив, как соответствующей Конституции Российской Федерации, а также выявленный им конституционный смысл правовой нормы являются обязательными как для законодателя, так и для правоприменителя и не могут быть отвергнуты или преодолены в законодательной и правоприменительной практике".
--------------------------------
<1> СЗ. 10.03.2003. N 10. Ст. 953.
Судя по "пленарному" Постановлению от 21 декабря 2005 года N 13-П <1>, принятому по так называемому делу о назначении губернаторов, Конституционный Суд осознал дальнейшую невозможность неизменности своих "пленарных" правовых позиций. Отступая в нем от "пленарной" правовой позиции, выраженной в Постановлении от 18 января 1996 года N 2-П, и соглашаясь с отменой выборов глав субъектов РФ, Конституционный Суд сформулировал, по сути, основание для отступления от правовых позиций по различным вопросам и категориям дел: "Поскольку положения Конституции Российской Федерации проявляют свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и посредством конкретизирующих их законов в определенной системе правового регулирования, притом в развивающихся в социально-историческом контексте, правовые позиции, сформулированные Конституционным Судом Российской Федерации в результате интерпретации, истолкования тех или иных положений Конституции Российской Федерации применительно к проверявшемуся нормативному акту в системе прежнего правового регулирования и имевшей место в то время конституционной практики, могут уточняться или изменяться, с тем чтобы адекватно выявить смысл тех или иных конституционных норм, их букву и дух, с учетом конкретных социальноправовых условий их реализации, включая изменения в системе правового регулирования".
--------------------------------
<1> РГ. 2005. 29 декабря.
Другими словами, для КС основанием изменения собственной правовой позиции становится изменение не Конституции, а иного нормативного акта по вопросу, по которому такая позиция выражалась. Оказывается, смысл положений Конституции столь различен, что позволяет принимать и обосновывать противоположные решения. Поэтому в условиях частого, фактически непрерывного изменения законодательства (в РФ редкий закон долго не изменяется) следует ожидать еще больших отступлений Конституционного Суда от ранее выраженных правовых позиций.
Судья А.Л. Кононов, изложивший по делу о назначении губернаторов особое мнение, отметил в нем: "Очевидно, для Конституционного Суда было самым сложным объяснить кардинальное изменение своей позиции по одному и тому же предмету, однако, по нашему мнению, это в принципе невозможно. Нормальная логика не позволяет".
Следует отметить, что случаи пересмотра решений Конституционного Суда по его инициативе допускались статьей 53 Закона "О Конституционном Суде РСФСР". Наделение Конституционного Суда полномочием пересмотра (изменения, отмены) собственных правовых позиций позволило бы ему не допускать противоречий между ними. Любой орган должен иметь полномочие изменить собственное решение.
5.2. Правовая позиция выражается в решении Конституционного Суда, которое является не только общеобязательным, но и окончательным (см. комментарий к статье 79). Окончательность решения предполагает недопустимость его изменения принявшим его органом. Это отличает правовые позиции Конституционного Суда не только от актов законодательной и исполнительной власти, ОМС, изменения в которые могут быть внесены в любое время по усмотрению принявших их органов, но и от решений судов
176
общей и арбитражной юрисдикции, имеющих нижестоящие и вышестоящие инстанции. Причем решения высших судов общей и арбитражной юрисдикции - ВС и ВАС - также могут быть пересмотрены исходя из решений Конституционного Суда.
Конституционный Суд никаких нижестоящих и вышестоящих инстанций не имеет и, как показано выше (см. комментарий к статье 1), фактически является главным судебным органом страны. Поэтому его правовые позиции не могут быть изменены ни одним ОГВ РФ, в том числе им самим. На недопустимость преодоления правовой позиции Конституционного Суда обращается внимание в "палатном" Постановлении от 29 июня
2004 года N 13-П <1>.
--------------------------------
<1> СЗ. 05.07.2004. N 27. Ст. 2804.
Из этого правила есть единственное исключение, и установлено оно комментируемой статьей. Из нее следует, что Конституционный Суд может изменить свое решение, т.е. содержащуюся в нем правовую позицию, путем передачи рассмотрения дела палатой пленуму (полному составу Конституционного Суда) для последующего принятия им решения с иной правовой позицией, не соответствующей содержащейся в ранее принятом палатой решении. Изменение "палатной" правовой позиции означает, что ею уже нельзя руководствоваться на практике, в том числе при принятии последующих решений Конституционного Суда, без учета позднее принятого "пленарного" решения.
О юридической силе правовых позиций (решений) Конституционного Суда см. также комментарий к пункту 3 части первой статьи 43 Закона.
6. В практике Конституционного Суда имеется случай, когда палата передала дело на рассмотрение пленума на основании статьи 73 Закона.
Постановлением от 20 мая 1997 года N 8-П <1> Конституционный Суд признал конституционными положения Таможенного кодекса, позволяющие конфисковывать имущество в административном порядке у лиц, привлекаемых к ответственности за нарушение таможенных правил. Позиция палаты Конституционного Суда заключалась в том, что "вынесение таможенными органами постановления о конфискации имущества в виде санкции за таможенное правонарушение при наличии гарантии последующего судебного контроля как способа защиты прав собственника не противоречит требованиям Конституции".
--------------------------------
<1> СЗ. 26.05.1997. N 21. Ст. 2542.
Участвовавший в рассмотрении данного дела судья А.Л. Кононов изложил Особое мнение, в котором, обосновывая неконституционность оспоренных положений Таможенного кодекса, указал, что Конституционный Суд отступил от собственных позиций, выраженных в Постановлениях от 3 мая 1995 года и от 17 декабря 1996 года. Все три названных Постановления принимались палатами Конституционного Суда. "В соответствии с Законом о Конституционном Суде (статья 73), - заключал Особое мнение А.Л. Кононов, - при расхождении позиций палат дело должно быть перенесено в пленарное заседание".
Возможно, Особое мнение А.Л. Кононова повлияло на решение палаты Конституционного Суда, рассматривавшей дело о проверке конституционности других положений Таможенного кодекса и Кодекса об административных правонарушениях, которые также предусматривали конфискацию имущества в административном порядке без решения суда. Палата передала дело на рассмотрение пленума, который Постановлением от 11 марта 1998 года N 8-П <1> признал эти положения неконституционными. Особое мнение по данному делу никто из судей КС не изложил.
--------------------------------
<1> СЗ. 23.03.1998. N 12. Ст. 1458.
177
Но на этом "дело о конфискации на таможне" не закончилось. 14 мая 1999 года палата Конституционного Суда приняла еще одно Постановление (тоже N 8-П), которым установлено: "Признать содержащееся в части первой статьи 380 Таможенного кодекса Российской Федерации положение, согласно которому конфискация товаров, транспортных средств и иных предметов производится независимо от того, являются ли они собственностью лица, совершившего нарушение таможенных правил, а также независимо от того, установлено это лицо или нет, соответствующим Конституции Российской Федерации" <1>. Особых мнений по этому делу судьи КС не излагали.
--------------------------------
<1> СЗ. 24.05.1999. N 21. Ст. 2669.
Председатель Государственного таможенного комитета РФ обратился в Конституционный Суд с ходатайством об официальном разъяснении Постановления от 14 мая 1999 года N 8-П. Палата Конституционного Суда приняла по данному ходатайству Определение от 27 ноября 2001 года N 202-О <1>, которым, в частности, разъяснила, что "при рассмотрении дел о нарушении таможенных правил, в которых предполагается в качестве санкции конфискация товаров и транспортных средств у приобретателя или возложение на него обязанности по уплате таможенных платежей, доказывание вины лица осуществляется в соответствии с таможенным законодательством с учетом Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 апреля 2001 года по делу о проверке конституционности ряда положений Таможенного кодекса Российской Федерации". Особые мнения судей КС в связи с этим Определением также не излагались.
--------------------------------
<1> РГ. 2001. 5 декабря.
Постановление от 27 апреля 2001 года N 7-П <1>, принятое пленумом, признавало часть вторую статьи 247 Таможенного кодекса, позволяющую налагать взыскания в виде конфискации (взыскания стоимости) товаров и транспортных средств независимо от времени совершения или обнаружения нарушения таможенных правил, с одной стороны, не соответствующей Конституции, с другой стороны, не противоречащей Конституции. По данному делу судья А.Л. Кононов изложил Особое мнение, в котором отметил, что "положения статьи 247 противоречат принципу справедливости".
--------------------------------
<1> СЗ. 04.06.2001. N 23. Ст. 2409.
Сучетом изложенного полагаем необходимым установить в Конституции положения
онормативном характере некоторых правовых позиций (отдельных видов решений) КС либо запрет придания им нормативного характера. Пока в Конституции нет положений, ориентирующих КС на нормотворчество, а практика и правовые позиции КС противоречивы.
Статья 74. Требования, предъявляемые к решениям
Комментарий к статье 74
1.1. Требование части первой статьи 74 Закона означает, что Конституционный Суд в решении по делу не должен ссылаться на материалы, которые он не исследовал в заседании. Только тщательно изучив все материалы и обстоятельства дела, можно принять обоснованное, конституционное решение. Позволяя Конституционному Суду изложить в решении собственную правовую позицию, которая, возможно, не озвучивалась сторонами, их представителями, свидетелями и экспертами, она вместе с тем ориентирует не увлекаться юридической доктриной и воздержаться от формулирования
178
правовых позиций, которые придают решению теоретизированный и наукообразный, далекий от практики характер.
В связи с этим часть 2 статьи 74 Закона ориентирует КС принимать решение по делу, оценивая в следующей последовательности:
1) буквальный смысл рассматриваемого акта в зависимости от категории дела: а) Конституции - в деле о толковании Конституции;
б) иных нормативных актов и договоров, рассмотрение которых подведомственно КС в соответствии со статьей 3 Закона - в деле о проверке конституционности их положений;
в) ненормативного акта - по спору о компетенции;
2)смысл, придаваемый акту официальным толкованием;
3)смысл, придаваемый акту иным толкованием;
4)смысл, придаваемый акту сложившейся правоприменительной практикой;
5)исходя из места акта в системе правовых актов.
Как видно, из пяти приведенных критериев оценки рассматриваемого акта четыре относятся к его различным возможным смыслам. И только лишь если выявление всех смыслов рассматриваемого акта не позволяет принять конституционное решение, необходима оценка акта исходя из его места в системе правовых актов. Поэтому само по себе место рассматриваемого акта в системе правовых актов и, соответственно, место издавшего его органа или лица в системе ОГВ, не может являться основным, тем более единственным критерием оценки его конституционности (за исключением места Конституции в системе правовых актов).
1.2. Часть вторая комментируемой статьи признает, что рассматриваемое Конституционным Судом положение может иметь как буквальный, так и "подстрочный" смысл. Наличие у нормативного положения второго смысла повышает неопределенность в его конституционности, но не обязательно означает саму неконституционность. Рассматривая дело, Конституционный Суд может установить, что и буквальный смысл, и смысл, придаваемый акту официальным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, конституционны.
При этом буквальный, то есть понятный всем без толкования, в том числе КС, смысл акта является главным и не может никем игнорироваться. Напротив, игнорировать можно толкование и применение положения акта, противоречащее его буквальному смыслу. В свою очередь, буквальный смысл и смысл, придаваемый акту каким-либо толкованием, может не быть распространен в правоприменительной практике.
КС в своих решениях иногда называет буквальный смысл аутентичным. Например, в Постановлении от 30 июня 2006 года N 8-П <1> установлено:
--------------------------------
<1> СЗ. 10.07.2006. N 28. Ст. 3117.
"О том, что аутентичное намерение законодателя именно таково - не допустить передачу имущества против воли субъекта Российской Федерации, в собственности которого оно находится, свидетельствуют выступления представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Президента Российской Федерации при рассмотрении настоящего дела Конституционным Судом Российской Федерации. Из этого же исходило и Правительство Российской Федерации, закрепляя в Постановлении от 13 июня 2006 года N 374, что для принятия федеральным органом государственной власти решения о передаче имущества из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность необходимо предложение органа государственной власти субъекта Российской Федерации о передаче имущества субъекта Российской Федерации в федеральную собственность".
О намерениях законодателя (точнее, о публично выраженных намерениях законодателя) говорится во многих решениях КС словами "законодатель преследовал
179
цель", "стремился" и т.п. Нередко эти намерения используются КС в своих решениях для придания рассматривавшемуся акту конституционно-правового смысла. Полагаем, что КС не следует широко практиковать такой подход. Законодатель "поумнел" и, за редкими исключениями, давно не закрепляет в нормативных актах явно антиконституционные положения. Признание положения нормативного акта неконституционным или сохранение его в силе с указанием на обязательность его применения в соответствии с конституционно-правовым смыслом (в определенной части) имеет весьма различные последствия на практике. КС необходимо учитывать, что подавляющее большинство правоприменителей не имеют (и не будут иметь) не только ученых степеней по юридической специальности, но и никакого юридического образования. Для них непризнание положения нормативного акта неконституционным означает сохранение его действия, причем не в уютных судейских помещениях, а на практике. В этой связи представляется совершенно верным вывод о том, что "Конституционному Суду следует оценивать закон не по принципу того, "что имелось в виду при его принятии", а по принципу "к чему это привело на практике". Если на практике закон приводит к нарушению конституционных прав заявителей, то даже в случае формальной конституционной "нейтральности" закона он должен признаваться Судом неконституционным" <1>.
--------------------------------
<1> Сасов К.А. Споры о конституционности налоговых законов: полномочия Конституционного Суда Российской Федерации. Статут, 2006.
1.3. Проверяя положение акта в разных смыслах и оценивая его конституционность, Конституционный Суд тем самым выражает свое отношение не только к позиции органа, издавшего такой акт, но и к ее пониманию правоприменителем. Конечно, желательно, чтобы акт понимался в одном смысле, для чего он должен иметь определенное, достаточно четкое содержание, но это бывает далеко не всегда.
Придя к выводу, что положение акта не имеет "второго" смысла, Конституционный Суд признает его соответствующим Конституции или не соответствующим тем или иным ее статьям. Возможно также признание нормативного положения неконституционным в определенной части или "по смыслу, придаваемому правоприменительной практикой", а также конституционным в определенной части или только в смысле, установленном Конституционным Судом. В таких случаях Конституционный Суд приходит к выводу об отсутствии оснований для признания положения акта неконституционным и одновременно о наличии неверной практики его применения. Как правило, такие решения принимаются в отношении недостаточно неопределенных положений.
В подобных случаях Конституционному Суду важно найти очень тонкую грань. Согласно сформулированной и многократно подтвержденной правовой позиции Конституционного Суда, проверка законности и обоснованности, другими словами - правильности решений судов, не входит в компетенцию Конституционного Суда, так как является прерогативой вышестоящих судебных органов. Но как быть, если они подтверждаются вышестоящими судами и "тиражируются" во всех судах? В этом случае лицо не может рассчитывать на применение спорного положения в его конституционном смысле и обращение в Конституционный Суд становится последним средством правовой защиты его конституционных прав и свобод в РФ.
Как отмечено в Постановлении от 25 января 2001 года N 1-П <1>, "правоприменительные решения, основанные на акте, который хотя и признан в результате разрешения дела в конституционном судопроизводстве соответствующим Конституции Российской Федерации, но которому в ходе применения по конкретному делу суд общей юрисдикции или арбитражный суд придал истолкование, расходящееся с его конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом Российской Федерации, также подлежат пересмотру в порядке, установленном законом.
180