Иное означало бы, что суд общей юрисдикции или арбитражный суд могут осуществлять истолкование акта, придавая ему иной смысл, нежели выявленный в результате проверки в конституционном судопроизводстве, и тем самым подменять Конституционный Суд Российской Федерации, чего они в силу статей 118, 125, 126, 127 и 128 Конституции Российской Федерации делать не вправе".
--------------------------------
<1> СЗ. 12.02.2001. N 7. Ст. 700.
Смысл, придаваемый Конституционным Судом положениям Конституции рассматриваемых актов, является результатом их толкования Конституционным Судом. Он закреплен в многочисленных решениях Конституционного Суда как "конституционный смысл" ("конституционно-правовой смысл"), исключающий применение таких положений в истолковании, противоречащих такому смыслу. Конституционный смысл является общеобязательным, в том числе для самого Конституционного Суда, который при принятии решений оказывается связан смыслом, который он придал определенным положениям ранее. Поэтому в соответствии с частью второй статьи 74 Закона Конституционный Суд должен принимать решение по делу, оценивая смысл положения акта, придаваемый ему официальным толкованием самого Конституционного Суда.
В свою очередь, в судебной практике должно обеспечиваться конституционное (соответствующее Конституции) истолкование подлежащих применению нормативных положений, что неоднократно указывалось в решениях Конституционного Суда, например в Определении от 20 февраля 2002 года N 48-О <1>. "Расхождение смысла нормативного положения, придаваемого ему сложившейся правоприменительной практикой, с его действительным - конституционно-правовым - смыслом, выявленным Конституционным Судом Российской Федерации, влечет пересмотр (изменение или отмену) основанного на нем решения суда (вступившего в законную силу и не исполненного или частично исполненного либо не вступившего в законную силу). При этом проверка законности и обоснованности вновь вынесенных судебных решений осуществляется вышестоящими судебными инстанциями" (Определение от 2 октября 2007 года N 715-О-П <2>).
--------------------------------
<1> ВКС. 2002. N 4.
<2> ВКС. 2008. N 1.
2. Что означает "официальное и иное толкование", которое придает рассматриваемому акту тот или иной смысл?
Официальное толкование актов содержится прежде всего в решениях Конституционного Суда, а также в разъяснениях по вопросам судебной практики, даваемых ВС и ВАС на основе статей 126 и 127 Конституции, в решениях нижестоящих судов, конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Официальным является также толкование положения оспоренного акта, содержащееся в приказах, инструкциях, информационных письмах и других ведомственных документах, индивидуальных правоприменительных актах, решениях ОМС и должностных лиц. Другим словами, официальное толкование содержится в решениях представителей публичной власти.
Какое толкование придавалось рассматриваемому КС акту, можно понять, если в решении КС оно приводилось. Однако такое толкование КС указывал в своих решениях в основном по делам о толковании Конституции и спорам о компетенции. Подавляющее большинство решений, в основном "отказных" определений КС по жалобам о проверке конституционности законов, их толкование иными правоприменителями не содержит. В большинстве решений КС не указываются позиции (толкование) по рассматриваемым вопросам привлеченных сторонних экспертов и специалистов - во вводной части постановления говорится лишь о том, что КС их "заслушал". При этом заявители, обращения которых не были приняты КС к рассмотрению, не имеют прав сторон в
181
процессе, в том числе права знакомиться с материалами дела (см. комментарий к статье 53 Закона). Все это позволяет КС по-своему использовать доводы различных участников процесса и игнорировать позицию заявителей на основании части третьей статьи 74 Закона (КС "при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении"), но не позволяет по "отказному" определению КС оценить ни обоснованность (конституционность) позиции заявителя и ее правовое обоснование, ни позиции правоприменителя, ни определения самого КС.
КС с такими доводами, конечно, не согласен, о чем свидетельствует, в частности, "отказное" Определение от 15 ноября 2007 года N 778-О-О <1>, которым установлено:
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано.
"Заявительница оспаривает конституционность пунктов 6 и 9 части первой статьи 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", согласно которым в решении Конституционного Суда Российской Федерации излагаются требования, содержащиеся в обращении, и доводы в пользу принятого Конституционным Судом Российской Федерации решения, а при необходимости также доводы, опровергающие утверждения сторон. По мнению заявительницы, оспариваемые законоположения как допускающие изложение содержащихся в обращении требований в формулировке Конституционного Суда Российской Федерации, а не заявителя, что может привести к искажению смысла требований, позволяющие приводить в решении об отказе в принятии жалобы к рассмотрению доводы, опровергающие утверждение сторон, не во всех случаях, а только при необходимости, что является неопределенным критерием, нарушают принципы состязательности сторон и равенства всех перед законом и судом и противоречат статьям 19 (часть 1), 46 (часть 1), 55 (часть 3), 123 (часть 3) и 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации...
Пункты 6 и 9 части первой статьи 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", устанавливая требования к изложению решения Конституционного Суда Российской Федерации, непосредственно не затрагивают какие-либо конституционные права и свободы граждан и не дают оснований для тех выводов, которые содержатся в жалобе при произвольной интерпретации заявительницей данных законоположений. При этом заявительница не учитывает, что разрешение вопроса о соответствии обращения требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" осуществляется Конституционным Судом Российской Федерации в процедуре предварительного рассмотрения обращений и что на данной стадии конституционного судопроизводства не принимается решение по существу поставленных в обращении вопросов, а проверяется, относится ли разрешение данных вопросов к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации и является ли обращение допустимым в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Только при соблюдении всех требований
кобращениям они подлежат принятию Конституционным Судом Российской Федерации
крассмотрению".
Наличие документов, в которых содержится официальное толкование оспариваемого акта, - необходимое условие обращения в Конституционный Суд для граждан и организаций. Причем такое толкование должно быть выражено в документах, примененных по отношению к заявителю. Именно они свидетельствуют о наличии конкретного дела, в котором к заявителю были применены (подлежат применению) оспоренные положения.
Возможно, что рассматриваемое Конституционным Судом положение не получило какого-либо официального толкования. В этом случае часть вторая статьи 74 Закона
182
обязывает Конституционный Суд учитывать иное, неофициальное толкование акта. Такое толкование может быть не только доктринальным, т.е. содержаться в публикации юриста с ученой степенью, иначе в части второй статьи 74 Закона вместо слова "иным" и было бы указано "доктринальным". "Иным" в таком случае является также иное профессиональное толкование, даваемое акту каким-либо лицом. Это может быть должностное лицо (не обязательно юрист), преподаватель вуза без ученой степени. Но наличие такого толкования также должно подтверждаться письменно, что предполагает его публикацию.
3. Что означает сложившаяся правоприменительная практика?
Определение момента, с которого "сложилась" правоприменительная практика, зависит от обстоятельств дела. Если, например, положения ФЗ в одном из субъектов РФ применяются не так, как во всех остальных, то это еще не свидетельствует о сложившейся правоприменительной практике во всей России.
Не являются "сложившейся правоприменительной практикой" и решения судов по конкретному делу при том, что по аналогичным делам в других судах сложилась другая правоприменительная практика либо практика применения определенного положения нормативного акта отсутствовала, что бывает всегда вскоре после принятия нового ФЗ. Например, Определением от 18 января 2005 года N 36-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества "Нефтяная компания "ЮКОС" на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 7 статьи 3 и статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации <1> Конституционный Суд опроверг довод заявителя о неконституционности положений Налогового кодекса по смыслу, придаваемому им сложившейся правоприменительной практикой, установив, что решения Арбитражного суда города Москвы, вынесенные по его делу, не могут рассматриваться как сложившаяся судебная практика. Поэтому для доказательства сложившейся правоприменительной практики заявителю следует представить Конституционному Суду решения судов не только по своему делу, но и по другим аналогичным делам, желательно из разных регионов России, различные справки и статистические данные, документы прокурорского реагирования.
--------------------------------
<1> ВКС. 2005. N 3.
4.1. Часть вторая статьи 74 Закона признает, что каждый акт является элементом системы правовых актов. Наличие такой системы, строящейся по принципу наделения акта определенной (большей или меньшей) юридической силой, призвано обеспечить конституционность правового регулирования еще до вмешательства Конституционного Суда.
Система правовых актов РФ определяется Конституцией. В соответствии с ней высшую юридическую силу имеет Конституция, никакие другие акты не должны ей противоречить (часть 1 статьи 15); после Конституции на всей территории РФ имеют верховенство и прямое действие ФКЗ и ФЗ (часть 2 статьи 4, часть 1 статьи 76); Конституции и ФЗ не должны противоречить акты Президента (часть 3 статьи 90), а Конституции, ФЗ и актам Президента - акты Правительства (часть 3 статьи 115). Конституционный Суд внес в эту систему весьма существенное изменение.
В Постановлении от 30 апреля 1996 года N 11-П <1> КС установил, что Президент уполномочен издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения при условии, что такие указы не противоречат Конституции и ФЗ, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.
--------------------------------
<1> СЗ. 06.05.1996. N 19. Ст. 2320.
В Постановлении от 27 января 1999 года N 2-П <1> Конституционный Суд решил, что "само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации
183
(статья 71 Конституции Российской Федерации) не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного или федерального закона".
--------------------------------
<1> СЗ. 08.02.1999. N 6. Ст. 866.
В результате акты Президента получили юридическую силу не ниже ФЗ <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента Российской Федерации: основные социальные и правовые характеристики // М.: ЮНИТИ, 2000.
4.2. Конституционный Суд неоднократно принимал решения, исходя из места рассматриваемого акта в системе правовых актов. Например, в Постановлении от 13 мая 2004 года N 10-П <1> установлено, что в соответствии со статьей 74 Закона положение Закона Псковской области "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" подлежит оценке с учетом его места в системе правовых актов Псковской области, а также во взаимосвязи с положениями федерального законодательства, допускающими создание органом исполнительной власти субъекта РФ специально уполномоченных органов, функции которых охватываются сферой совместного ведения РФ и ее субъектов и на которые возлагаются обязанности, вытекающие из предметов ведения РФ.
--------------------------------
<1> СЗ. 24.05.2004. N 21. Ст. 2094.
Конституционный Суд принимает решения, исходя и из собственных правовых позиций и их места в системе правовых актов. Например, в Постановлении от 7 июня 2000 года N 10-П установлено, что "сложившаяся практика конституционного судопроизводства обязывает Конституционный Суд... как того требует часть вторая статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", исходить из ранее сформулированных правовых позиций, которые имеют значение для разрешения дела, определяя при этом пределы их необходимого использования".
Акты проверяются на соответствие не только Конституции, но и правовым позициям Конституционного Суда. Так, в Постановлении от 17 июля 2002 года N 13-П <1> установлено, что положение ФЗ не соответствует "конституционным принципам уголовного судопроизводства и сформулированной на их основе правовой позиции Конституционного Суда".
--------------------------------
<1> РГ. 2002. 31 июля.
В решениях Конституционного Суда неоднократно уделялось внимание актам международного права как составной части правовой системы РФ. Например, в Постановлении от 25 января 2001 года N 1-П <1> установлено, что в соответствии с предписаниями части второй статьи 74 Закона Конституционный Суд оценивает смысл рассматриваемого акта, исходя из его места в системе правовых актов, в том числе международных договоров РФ, которые согласно статье 15 (часть 4) Конституции являются составной частью правовой системы РФ.
--------------------------------
<1> СЗ. 12.02.2001. N 7. Ст. 700.
В Постановлении от 30 ноября 2000 года N 15-П <1> установлено, что положения пунктов 3 и 4 статьи 89 Устава (Основного Закона) Курской области, по существу,
184
воспроизводят положения пунктов 2 и 3 статьи 8 Европейской хартии о местном самоуправлении (ратифицирована РФ 11 апреля 1998 года), устанавливающей минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Но Конституция и ФЗ закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты РФ не вправе занижать или ограничивать.
--------------------------------
<1> СЗ. 11.12.2000. N 50. Ст. 4943.
Впоследнее время Конституционный Суд чаще принимает свои решения, исходя из решений ЕСЧП.
5.1. Часть третья статьи 74 наряду со статьей 3 Закона еще раз указывает на то, что Конституционный Суд принимает решения только по обращениям, а не по собственной инициативе. И даже при наличии обращения он не вправе использовать его для проверки конституционности положения акта, которое в обращении не оспаривается, в том числе если такое положение расположено в том же акте.
Вчасти третьей комментируемой статьи содержится указание только на постановления и заключения Конституционного Суда. Однако ее требования не могут не распространяться и на определения КС.
5.2. Заявитель в обращении должен привести правовое обоснование своей позиции (основания и доводы). Но Конституционный Суд не связан ею при принятии решения. Он не обязан исходить из доводов заявителя, которые, разумеется, будут односторонними (только о неконституционности, реже - только о конституционности нормативного положения) и, возможно, ошибочными.
Конституционный Суд связан только пределами проверки акта. Поэтому он не связан не только позицией заявителя, но и доводами стороны, принявшей оспариваемый акт и выразившей свою позицию в отзывах на обращение заявителя. Комментируемая статья это не предусматривает, но допустимость связанности Конституционного Суда доводами стороны, принявшей оспоренный акт, противоречила бы равноправию сторон в процессе (см. комментарии к статьям 35 и 53 Закона) и, фактически предопределив решения Конституционного Суда, сделала бы его деятельность как независимого ОГВ бессмысленной.
Находясь "над схваткой" сторон, Конституционный Суд не должен выражать согласие с позицией той или иной стороны и в своем решении может привести лишь те свои доводы, которые опровергают (а не подтверждают) утверждения сторон (пункт 9 части первой статьи 75 Закона). Это не значит, что Конституционный Суд вправе игнорировать доводы сторон. Но в основу его решения могут быть положены доводы, которые не высказывались ни одним из участников процесса и были выявлены судьями КС при рассмотрении дела и выработке решения.
Как установлено в Постановлении от 6 апреля 2006 года N 3-П <1>, "согласно части третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению заявителем; при принятии решения Конституционный Суд Российской Федерации не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении. Это, однако, не означает, что заявитель может не указывать, почему именно он считает оспариваемую норму неконституционной: в силу части второй статьи 37 данного Федерального конституционного закона заявитель обязан пояснить, в чем он усматривает неопределенность в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации оспариваемой им нормы (пункт 7), а также дать правовое обоснование своей позиции по поставленному вопросу (пункт 8)... Конституционный Суд Российской Федерации при разрешении дел о конституционности законов,
185