соответствующим Конституции, в т.ч. путем признания отсутствия неопределенности в его конституционности. Признание же такого акта неконституционным означает, что положение Конституции для его применения либо нуждается в развитии новым актом с иным содержанием, либо должно применяться в истолковании Конституционного Суда. В обоих указанных случаях у применения Конституции оказывается "посредник": новый нормативный акт или решение Конституционного Суда. Поэтому часть четвертая статьи 79 Закона, подтверждая прямое действие Конституции (часть 1 статьи 15 Конституции), во взаимосвязи со статьей 80 Закона вместе с тем ориентирует на незамедлительное восполнение пробелов в правовом регулировании. Названные положения, находясь во взаимосвязи, косвенно подтверждают, что Конституция не способна длительное время непосредственно восполнять пробелы в правовом регулировании. КС Постановлением от 5 февраля 2007 года N 2-П <1> подтвердил, что "признание соответствующих норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации противоречащими Конституции Российской Федерации и утратившими силу создавало бы такой пробел в правовом регулировании, который в данном случае не может быть устранен непосредственным применением Конституции Российской Федерации и требует внесения системных изменений в действующее законодательство".
--------------------------------
<1> СЗ. 12.02.2007. N 7. Ст. 932.
В Конституционном Суде имеется и другой пример применения части четвертой статьи 79 Закона. Пунктом 2 резолютивной части Постановления от 14 ноября 2005 г. N 10-П <1> установлено:
--------------------------------
<1> РГ. 18.11.2005.
"2. В соответствии с частью четвертой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" впредь до установления федеральным законодателем соответствующего регулирования судам и другим правоприменительным органам надлежит непосредственно применять Конституцию Российской Федерации, а также руководствоваться настоящим Постановлением, с тем чтобы не допускать несоразмерное ограничение права граждан на личное проведение предвыборной агитации против всех кандидатов за счет собственных денежных средств".
Судья Н.С. Бондарь, изложивший Особое мнение по данному делу, отметил, что "резолютивная часть Постановления не содержит ясного порядка исполнения решения, создавая угрозу произвольного применения и нарушения конституционных прав и свобод граждан".
Статья 80. Обязанность государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации в связи с решением Конституционного Суда Российской Федерации
Комментарий к статье 80
1. Комментируемая статья посвящена исполнению решений Конституционного Суда. Важность ее положений подчеркивается тем, что Конституционный Суд не имеет полномочий по исполнению своих решений. Это является обязанностью законодательных и исполнительных ОГВ, различных судов, ОМС и других правоприменителей. Конституционный Суд лишь осуществляет контроль исполнения собственных решений, анализирует причины их неисполнения и при необходимости направляет соответствующую информацию органам и лицам, ответственным за исполнение.
216
Статью 80 Закона не следует рассматривать как ставящую под сомнение юридическую силу и непосредственное действие решения КС. Если КС признал не соответствующим Конституции положение нормативного акта (договора), которое не влечет необходимость его "замены" иным положением либо внесение изменений в другие нормативные положения, то отменять (изменять) такое нормативное положение принявший его орган не вправе, а изменять другие положения не обязан. В ином случае требуется совершение действий, предусмотренных статьей 80 Закона, исходя именно из решения КС.
Статья 80 изложена полностью в новой редакции ФКЗ от 15 декабря 2001 года. Прежняя ее редакция была максимально лаконична:
"Статья 80. Сроки исполнения решения Решение Конституционного Суда Российской Федерации подлежит исполнению
немедленно после опубликования либо вручения его официального текста, если иные сроки специально в нем не оговорены".
Данная редакция практически ничего не добавляла к смыслу пункта 12 части первой статьи 75 и статьи 79 Закона и не могла "заставить" надлежащим образом исполнять многие решения Конституционного Суда. Изложение статьи 80 Закона в новой (действующей) редакции в большей степени способствует исполнению его решений, укреплению авторитета Конституционного Суда и усилению судебной власти. Фактически она установила, что под исполнением решения Конституционного Суда следует понимать приведение неконституционного положения в соответствие с Конституцией.
Вместе с тем статья 80 Закона в новой редакции, в отличие от прежней, стала распространяться на исполнение решений Конституционного Суда лишь в части приведения неконституционных положений в соответствие с Конституцией. Она перестала "снисходить" до обязанности исполнения решений Конституционного Суда в части, касающейся пересмотра конкретных дел граждан и организаций, и фактически стала "пригодна" лишь для исполнения решений, принятых в порядке так называемого абстрактного нормоконтроля, т.е. по запросам законодательных и исполнительных ОГВ. Для пересмотра своих дел в соответствии с решением Конституционного Суда частным лицам необходимо сначала дождаться исполнения решения Конституционного Суда ОГВ в соответствии со статьей 80 Закона, а затем требовать его исполнения применительно к своим делам на основании статей 79 и 100 Закона. Отсутствие исполнения решений Конституционного Суда ОГВ в порядке статьи 80 Закона может быть одним из препятствий пересмотра дел частных лиц, если решения по таким делам основаны на положениях, признанных неконституционными. Причем иногда такое неисполнение длится годами.
Например, в парламентском запросе Государственной Думы Председателю Правительства "О необходимости принятия Правительством Российской Федерации мер по внесению изменений в законодательство Российской Федерации во исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации", принятом Постановлением Государственной Думы от 1 июля 2005 года N 2057-IV, перечислялось 11 неисполненных решений КС, принимавшихся начиная с 1997 года. В июне 2007 года в Государственную Думу был направлен перечень неисполненных решений КС, подписанный Председателем КС В.Д. Зорькиным, состоявший уже из 15 постановлений и 9 определений КС <1>. Несмотря на то, что Определением КС от 11 мая 2006 года N 187-О <2> федеральному законодателю предписывалось принять и ввести в действие соответствующий ФЗ не позднее 1 января 2007 года, Правительство лишь 30 января 2008 года издало распоряжение о внесении в Государственную Думу соответствующего законопроекта, который был принят и вступил в силу 25 июля 2008 года (ФЗ от 22 июля 2008 года N 156ФЗ), то есть почти на 19 месяцев позже предельного, установленного КС срока. По состоянию на 1 января 2009 года в Государственную Думу не был внесен законопроект о
217
реализации права законодательной инициативы, предписание принять который содержится в Постановлении от 29 ноября 2006 года N 9-П <3>. По словам Председателя КС В.Д. Зорькина, в восьми постановлениях и шести определениях, принятых в 2008 году, содержатся требования об изменениях законодательства... На весенней сессии Госдумы (2009 г. - Авт.) могли бы быть рассмотрены не менее 30 решений КС по вопросам законодательного регулирования - исполнение большей части из них просрочено <4>. О неисполнении решений КС свидетельствуют также многочисленные определения КС об отказе в принятии жалоб к рассмотрению.
--------------------------------
<1> Павликова О. Забытый вердикт // Газета. 2008. 22 февраля. <2> РГ. 2006. 4 августа.
<3> РГ. 2006. 6 декабря
<4> Зорькин В.Д. Президентские поправки к Основному Закону страны не нарушили конституционный баланс и не изменили государственный строй (интервью) // Интерфакс. 2008. 25 декабря.
2. Статья 80 Закона указывает на необходимость исполнения решения Конституционного Суда, если оно признает положение акта неконституционным либо требует устранения пробела в правовом регулировании путем указания на необходимость принятия акта по тому или иному вопросу. Тем самым законодатель согласился выполнять правовые позиции Конституционного Суда, обязывающие его принимать законы. Но статья 80 Закона не обязывает принимать новый акт, если он признан конституционным лишь в истолковании Конституционного Суда. Если Конституционный Суд в своем решении умолчал о том, что законодателю надлежит принять тот или иной акт, это значит, что он не считает это необходимым, и достаточно конституционного истолкования действующих актов. В свою очередь, признание КС положения нормативного акта соответствующим (не противоречащим) Конституции не означает недопустимость его изменения.
Предписание законодателю принять определенный закон может содержаться только в мотивировочной, а не резолютивной части решения КС, как, например, в Постановлении от 28 февраля 2008 года N 3-П <1>. Причем если ранее КС предписывал принимать нормативные акты в соответствии со своими решениями только законодательным органам РФ и ее субъектов, то в Постановлении от 28 февраля 2006 года N 2-П он установил, что, "исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления, Федеральному Собранию надлежит внести необходимые изменения и дополнения в Федеральный закон "О связи", а Правительству Российской Федерации - привести принятые им нормативные правовые акты в соответствие с такими изменениями и дополнениями в сроки, необходимые для их учета в федеральном бюджете на 2007 год". Не исключено, что вскоре КС начнет предписывать принять определенные решения и иным органам.
--------------------------------
<1> СЗ. 10.03.2008. N 10 (2 ч.). Ст. 976.
Действующая редакция статьи 80 Закона не означает невозможность для Конституционного Суда установить в своем решении сроки его исполнения на основании статьи 75 (пункт 12 части первой) Закона. Даже если, например, Конституционный Суд "отодвинет" предельный срок исполнения своего решения и неконституционное положение акта будет отменено (изменено) раньше его наступления, то в этом не может быть ничего неконституционного. Наоборот, это будет свидетельствовать о немедленном исполнении решения Конституционного Суда. Как следует из Постановления от 13 июня 1996 года N 14-П <1>, Конституционный Суд может отсрочить исполнение своего решения, если возникающая в результате него пробельность в законодательном регулировании может иметь отрицательные социальные последствия.
218
--------------------------------
<1> СЗ. 24.06.1996. N 26. Ст. 3185.
3. "Процессу исполнения решений, - отмечает М.Г. Мойсеенко, - свойствен длительный период, поскольку органы и лица, которым эти решения адресованы, должны обращаться к ним всякий раз, когда в правотворческой и правоприменительной практике возникают соответствующие правовые ситуации, аналогичные или сходные с теми, которые были предметом рассмотрения Конституционного Суда" <1>.
--------------------------------
<1> Мойсеенко М.Г. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации в сфере исполнения собственных решений // Исполнение решений конституционных судов: Сб. М.: Институт права и публичной политики, 2003. С. 56.
Статья 80 Закона связывает исполнение решения Конституционного Суда не только со сроками, но и конкретными действиями ОГВ, акты которых может рассматривать Конституционный Суд. Ее положения направлены на приведение всех нормативных актов и договоров между ОГВ в соответствие с Конституцией.
Новая редакция статьи 80 Закона была принята в рамках политической кампании по приведению региональных актов в соответствие с Конституцией и другими федеральными актами, проведенной в начале 2000-х годов по инициативе Президента В.В. Путина. Эту же цель преследовали и некоторые другие акты, принятые в тот период, в частности, вносящие изменения в ФЗ о принципах.
Соответственно, положения статьи 80 Закона "коснулись" прежде всего исполнения решений Конституционного Суда по делам, предметом рассмотрения которых были акты субъектов РФ. За относительно небольшой промежуток времени такие акты были приведены в соответствие с Конституцией исходя из решений Конституционного Суда.
Что касается исполнения решений Конституционного Суда, которыми признаны несоответствующими Конституции положения актов федеральных ОГВ, то оно различается в зависимости от вида акта. Если неконституционным признан нормативный акт Президента или Правительства, то они обязаны самостоятельно внести в такой акт изменения, исходя из решения Конституционного Суда (пункт 2 статьи 80). В соответствии с решениями Конституционного Суда от Президента после принятия Закона таких действий не требовалось.
Необходимо подчеркнуть, что статья 80 (пункт 1) Закона не позволяет депутатам Государственной Думы внести в нее законопроект, приводящий неконституционные положения ФЗ в соответствие с Конституцией. Она обязывает дожидаться и принимать такие законопроекты только от Правительства и тем самым ограничивает самостоятельность органа законодательной власти и право законодательной инициативы депутатов Государственной Думы. Такое ограничение не имеет конституционного обоснования, особенно с учетом того, что в решениях Конституционного Суда регулярно встречаются установления вроде "законодателю надлежит". Но ни группа (одна пятая, то есть 90) депутатов Государственной Думы, ни Государственная Дума не оспаривали конституционность пункта 1 статьи 80 Закона, который позволяет им не разрабатывать и не принимать ФЗ в соответствии с решением КС, если соответствующий законопроект "не правительственный", и тем самым - возлагать вину за неисполнение решения КС на Правительство и министерства, которые разрабатывают законопроекты для Правительства.
Довольно подробно зарегламентировав действия различных ОГВ по приведению неконституционных актов в соответствие с Конституцией, статья 80 Закона пренебрежительно "забыла" о Государственной Думе и Совете Федерации и обеспечении конституционности их нормативных актов, а также о международных договорах РФ, которые могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда. Поэтому исполнение решений Конституционного Суда о неконституционности таких юридических
219
документов должно осуществляться в соответствии с пунктом 12 части первой статьи 75, статьей 79 Закона и принятыми в соответствии с ними решениями (правовыми позициями) Конституционного Суда.
Участникам принятия нормативных актов, прежде всего Государственной Думе, рекомендуется объяснять причину принятия того или иного акта исполнением решения Конституционного Суда. До настоящего времени это делалось редко. Например, Постановлением Конституционного Суда было обусловлено, например, принятие ФЗ от 25 мая 2000 года N 70-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" <1>, о чем говорится в его тексте.
--------------------------------
<1> РГ. 2000. 27 мая.
Статья 81. Последствия неисполнения решения
Комментарий к статье 81
1. Неисполнение, ненадлежащее исполнение или воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда выражается в нарушении требований Закона, прежде всего статей 79 и 80.
Неисполнением решения является бездействие органов и лиц вопреки этому решению, обязывающему совершить те или иные действия. Ненадлежащим является исполнение, при котором не соблюдаются сроки исполнения, решение исполняется частично путем принятия нормативного акта, не в полной мере согласующимся с таким решением, и т.п. Воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда выражается в действиях или распоряжениях (письменных или устных), препятствующих его надлежащему исполнению другими органами и лицами.
Например, КС Постановлением от 14 ноября 2005 года N 10-П <1> постановил:
--------------------------------
<1> РГ. 2005. 18 ноября.
"Признать содержащуюся во взаимосвязанных положениях пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" норму как предполагающую запрет на проведение предвыборной агитации, направленной против всех кандидатов, гражданами лично за счет собственных денежных средств, не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 19, 29 (части 1 и 4) и 55 (часть 3). Федеральному законодателю надлежит незамедлительно принять меры по урегулированию порядка осуществления гражданами права на проведение предвыборной агитации против всех кандидатов".
Как видно, КС в Постановлении от 14 ноября 2005 года N 10-П однозначно высказался за сохранение агитации, а значит, и голосования против всех кандидатов. Однако вопреки данному предписанию был принят не ФЗ, урегулировавший порядок агитации против всех кандидатов, а ФЗ от 12 июля 2006 года N 107-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)", уже из наименования которого следует неисполнение решения КС. К сожалению, и сам КС вскоре фактически пересмотрел собственную приведенную правовую позицию, установив в Определении от 19 апреля 2007 года N 281-О-О <1>, что "поставленный в жалобе вопрос, касающийся отмены формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов), был разрешен Конституционным Судом Российской Федерации в сохраняющем свою силу Постановлении от 14 ноября 2005 г. N 10-П. Как следует из
220