12. Имеются ли четкие правовые ограничения дискреционных полномочий, особенно осуществляемых органом исполнительной власти при принятии административных мер? (п. II.C.ii). Правовой закон должен однозначно указывать основания, конкретные меры, их продолжительность, лиц, к которым могут быть применены данные меры, а также их содержание.
13. Имеется ли эффективная гарантия законом против дискриминации? (п. II.D.2.ii). Закон не только содержит запрет на всевозможные виды дискриминации. Но и предусматривает механизмы, блокирующие дискриминирующее поведение. Предусмотренные законом способы определения дискриминации, признания действий дискриминирующими и применения последствий такого признания обеспечивают неотложное восстановление возможностей дискриминируемого лица реализовать свои права и свободы в полном объеме.
14. Имеют ли особые правовые исключения и/или привилегии правомерную цель и соблюден ли в них принцип соразмерности? (п. II.D.3.iii). Если каким-либо лицам законом предоставляются дополнительные права или упрощенный порядок реализации прав по сравнению с иными лицами, то реализация таких прав допустима только в случае, когда воплощение конституционной ценности будет невозможна без осуществления таких прав или привилегий.
15. Обязан ли парламент и органы исполнительной власти при принятии новых законов или нормативных положений учитывать аргументы, представленные конституционным судом или аналогичным органом? (п. II.E.3.ii). Только в случае, если законодатель оперативно исправляет законодательство в соответствии с требованиями органов конституционного контроля, и обеспечивается в современном динамичном обществе правовой характер законов.
2.5 Требования к правовому характеру законов, закрепленные Конституцией Российской Федерации
Путем системного толкования норм Конституции можно выявить следующие требования к правовому характеру законов, которые раннее не были сформулированы в практике ЕСПЧ, Венецианской комиссии и Конституционного Суда РФ (см. §§ 2.1-2.4). А именно:
Правовой закон должен воплощать ценности, закрепленные в Конституции.
Согласно ч. 1 ст. 15 Конституция обладает юридической силой. Оговорки из данного правила Конституцией не предусмотрены. Следовательно, каждое положение Конституции является юридически нормативным, обязательным к исполнению. Если в Конституции закреплено, что Российская Федерация является правовым государством, то законодатель не может игнорировать правовые нормы, как бы они ни назывались: нормы-декларации, нормы-принципы, нормы-ценности.
Право -- это то, что нормативно охраняет социально значимые, важные ценности. Это система обеспечивающих существование в реальности ценностей, моделей поведения людей, действий социальных институтов, органов публичной власти, в том числе и государственной, должностных лиц. Ценности могут быть прописаны в Конституции. Соответственно, с конституционно-правовой точки зрения, правовым будет считаться тот закон, нормы которого направлены на воплощение закрепленных Конституцией ценностей, а не на их умаление. Неправовым же законом будет такой, который не защищает, не обеспечивает реализацию ценностей, закрепленных обществом в Конституции.
Правовой закон должен обеспечивать приоритет реализации прав и свобод отдельного человека над удобством государственного управления.
Согласно ст. 2 Конституции права и свободы человека (термин сформулирован в единственном числе) являются высшей ценностью. Удобство государственного управления не указано в Конституции ни как конституционно-значимая цель, ни как конституционное право, ни как конституционная ценность. Соответственно, допущение законом методов достижения конституционно-значимой цели (например, в виде безопасности государства) посредством создания невозможности для отдельного человека реализовать свое право, направленное у этого человека на достижение безопасной для государства цели (например, воспользоваться мессенджером для отправки сообщения, не связанного с совершением преступления), не является правовым.
Закрепление в законе ограничений прав и свобод человека и гражданина, а также привилегий для органов государственной власти и должностных лиц допустимо только для обеспечения лучшей реализации прав и свобод человека и гражданина.
В силу ст. 18 Конституции права и свободы человека определяют смысл российских законов, и на основании ст. 2 Конституции права и свободы человека должны восприниматься Российской Федерацией в качестве высшей ценности. Кроме того, согласно ч. 2 ст. 19 Конституции Российская Федерация гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от должностного положения. А ч. 1 ст. 45 Конституции обязывает Российскую Федерацию обеспечить защиту прав и свобод человека и гражданина, в том числе и права на равное отношение со стороны закона, закрепленного в ч. 1 ст. 19 Конституции. Соответственно, ни одна форма позитивной дискриминации не должна имплементироваться в законодательство Российской Федерации, если она, порождая неравенство, не обеспечивает лучшие возможность для реализации прав и свобод граждан и исполнения государственных гарантий прав и свобод человека.
Закон не может приниматься для обеспечения меньших возможностей человека при реализации им прав, закрепленных в Конституции.
В соответствии со ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина определяют смысл законов. Соответственно, закон лишь тогда может считаться правовым, когда он содействует лучшему воплощению прав и свобод в общественных отношениях.
Часть 2 статьи 55 Конституции устанавливает запрет на издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина. Соответственно, закон не может приниматься для обеспечения меньших возможностей человека при реализации закрепленных в Конституции прав.
Например, в ч. 1 ст. 130 Конституции закреплено право местного самоуправления как территориального объединения граждан, коллективно реализующих право на осуществление местного самоуправления самостоятельно решать вопросы местного значения. Однако абз. 4 ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит правовое регулирование обязанностей граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения к полномочиям Российской Федерации. Таким образом, вопросы местного значения и методы их решения не определяются населением самостоятельно, вместо него этим занимается государство, что умаляет коллективное право граждан на местное самоуправление.
Правовой закон не может закреплять порядок реализации права человека и гражданина, предполагающий нарушения прав и свобод других лиц в ходе реализации такого порядка.
В силу ч. 3 ст. 17 Конституции РФ осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. В основном данную норму толкуют как указание участникам правоотношений, как осуществлять уже закрепленные в законах права. При этом зачастую не упоминается, что возможность осуществления своих прав и свобод без нарушения прав и свобод других лиц находится в прямой зависимости от текста правовой нормы, закрепленной в законе. Иными словами, законодатель не может принимать закон, который устанавливает такой порядок, при котором человек обязан для реализации своих прав и свобод нарушить право или свободу другого человека. При этом существует единственное исключение из данного правила, закрепленное в ч.ч. 1.2 ст. 45 Конституции: возможность посягательства на осуществление прав и свобод других лиц допускается только в случае реальной, а не мнимой, необходимости защитить права и свободы конкретного человека.
Правовой закон не должен требовать того, что невозможно исполнить в связи с природными ограничениями.
Статья 2 Конституции признает высшей ценностью не только права и свободы человека, но и самого человека: то есть и его социальные качества, и его природные качества. Согласно ч. 2 ст. 15 Конституции органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать законы. Данная норма не требует перестраивать невозможным образом свою человеческую природу под соблюдение законов. Таким образом, установление законом требования, которое человек не в состоянии исполнить, недопустимо. Значит, закон, установивший такие требования, является неправовым.
Правовой закон, устанавливающий позитивную обязанность индивида в пользу государства, предусматривает возможность уяснить определенную процедуру исполнения такой обязанности.
Так как ч. 2 ст. 15 граждане обязаны соблюдать законы, а в силу ч. 3 ст. 15 Конституции неопубликованные законы не применяются. Установление какой-либо обязанности в пользу государства -- это вид ограничения закрепленной в ст. 28 Конституции свободы гражданина действовать в соответствии со своими убеждениями, ведь в данной ситуации гражданин обязан руководствоваться убеждениями государства. Соответственно, если опубликованная часть закона не позволяет уяснить, в каком порядке гражданин обязан соблюдать вводимые в пользу государства, значит ограничение не является формально определенным, точным и четким, соответственно такой закон не является правовым.
Правовой закон не перекладывает обязанность по обеспечению гарантий прав граждан на иных, кроме государства, участников общественных отношений.
Конституция носит ограничительный для государства характер. Соблюдение прав человека, согласно ст. 2 Конституции, -- обязанность государства. Права и свободы на основании ст. 18 Конституции определяют смысл деятельности всех ветвей государственной власти. Более того, в силу ч. 4 ст. 15 Конституции нормы международного права являются составной частью российской правовой системы. Так, в ст. 1 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод указано, что государства обеспечивают каждому, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, определенные ЕКПЧ, соответственно, Конвенция возлагает именно на государства обязанность обеспечить лицам, находящимся в его юрисдикции реализацию гарантируемых прав как на уровне установления законов, так и на уровне исполнения законов. Таким образом, при системном прочтении положений Конституции и ЕКПЧ, устанавливается, что именно государство является субъектом, обязанным исполнять то, что гарантировано Конституцией.
Вышеизложенные требования к характеристикам закона согласно ч. 2 ст. 15 Конституции должны неукоснительно соблюдаться всеми участниками законотворческого процесса. Только при таком условии принятый закон можно признать правовым. Если закон не соответствует хотя бы одному признаку правового закона, то применение такого закона недопустимо в правовом государстве. А лица, к которым был применен неправовой закон, имеют право на восстановление за счет Российской Федерации положения, существовавшего до применения данного закона, и компенсацию ресурсов, потраченных данным лицом из-за применения по отношению к нему неправового закона.
3. Система требований к правовому характеру законов в российской правовой системе
С учетом правовых позиций, изложенных в параграфах 2.1-2.4, и результатов толкования Конституции, записанных в параграфе 2.5, получается сформировать простым языком краткий, но очень полезный для российского законодателя итоговый перечень критериев, разграничивающих в Российской Федерации законы на правовые и неправовые. Возможность обоснованно согласиться с утверждением из нижеизложенного перечня означает, что закон отвечает критерию и по данному аспекту является правовым. В случае объективного несогласия с хотя бы одним из перечисленных ниже критериев закон не должен признаваться правовым и нуждается в изменении.
Критерии определения правовых и неправовых законов в Российской Федерации:
1. Участникам правоотношений доступно и понятно то регулирование, которое устанавливает закон.
2. Закон точен в своих формулировках.
3. Закон не требует невозможного.
4. Вводимое законом регулирование создает больше возможностей для реализации прав и свобод человека.
5. Закон принимается исключительно для воплощения тех ценностей, которые указаны в Конституции и нормах международного права.
6. Закон вводит ограничения прав и свобод человека и гражданина тогда и только тогда, когда достижение конституционных ценностей невозможно без введения данных ограничений.
7. Закон не устанавливает обратную силу ограничений прав и свобод человека и гражданина.
8. Следование закону не может приводить к невозможности реализации прав и свобод человека и гражданина.
9. В случае установления законом бланкетной нормы, она должна указывать вид нормативного акта и субъект, уполномоченный принимать такой акт.
10. Пределы усмотрения правоприменительных органов, а также критерии такого усмотрения определены законом.