С помощью системного толкования Устава Совета Европы, Устава Венецианской комиссии и Конституции Российской Федерации возможно прийти к выводу о том, что акты Венецианской комиссии, в том числе доклад о верховенстве права и контрольный список вопросов для оценки соблюдения верховенства права обязательны для исполнения Российской Федерации, на основе следующих аргументов:
1. «Консультативный» означает разъясняющий, оказывающий помощь в понимании, в частности, идеалов и принципов, являющихся общим достоянием Совета Европы. Смысл слова «консультативный» не тождественен смыслу слова «необязательный». Так как в ст. 3 Устава Совета Европы закреплена обязанность каждого члена Совета Европы активно сотрудничать во имя осуществления идеалов и принципов, являющихся общим достоянием Совета Европы, то игнорирование резолюций Совета Европы, отказ от их исполнения можно воспринимать как нарушение Устава Совета Европы.
2. Пункт «б» ст. 1 Устава Совета Европы указывает, что «идеалы будут достигаться усилиями органов Совета Европы посредством рассмотрения вопросов, проведения совместных действий в правовой области, равно как и путем поддержания и дальнейшего осуществления прав человека и основных свобод». То есть, если резолюцией Комитета министров Совета Европы утверждаются какие-либо идеалы или принципы, даются разъяснения по вопросу обеспечения демократичности функционирования конституционно-правовых институтов и верховенства права, то такие разъяснения являются обязательными для осуществления прав человека и основных свобод.
3. Ст. 1 Устава Венецианской комиссии указывает, что комиссия преследует цель воплощения в общественных отношениях принципов правового государства. Невозможно воплощать данные принципы путем отказа от обязательности исполнения. Соответственно, Российская Федерация как член Совета Европы обязана активно воплощать сформулированные Венецианской комиссией принципы, в том числе и в рамках законотворческой деятельности.
4. В соответствии с п. 1 ст. 2 Устава Венецианской комиссии комиссия состоит из независимых экспертов, получивших международную известность. На основании п. 2 ст. 2 Устава Венецианской комиссии от каждого государства-участника расширенного соглашения о принятии пересмотренного Устава Европейской Комиссии за демократию через право назначаются один член комиссии, а также его заместитель. То есть в состав Венецианской комиссии входят представители каждого государства-участника расширенного соглашения, профессионально коллегиальным путем выявляющие и формулирующие принципы -- что означает, обеспечивает признание общеевропейских принципов права. Соотвественно, так как согласно ч. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации, а в силу ч. 1 ст. 17 Конституции в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам международного права, то Российская Федерация обязана следовать принципам, признанным Венецианской комиссией в качестве необходимых для достижения целей Совета Европы.
5. Кроме того, Европейский суд по правам человека в мотивировочной части своих решений апеллирует к актам Венецианской комиссии, чтобы установить содержание принципов и ценностей Совета Европы. Например, в деле «Демир (Demir) и Байкара (Baykara) против Турции» (§§ 74-75) в целях определения точного объема прав и свобод, гарантируемых Конвенцией, Европейский суд использовал результаты работы Венецианской комиссии. В постановлении ЕСПЧ от 08.11.2016 по делу «Российская объединенная демократическая партия «Яблоко» и другие против Российской Федерации» указано, что «полезное руководство может быть обнаружено в исследованиях, изложенных в документах Венецианской комиссии, экспертного органа в вопросах демократического управления». В деле «Российская консервативная партия предпринимателей и другие против Российской Федерации» ЕСПЧ назвал сформулированные Венецианской комиссией руководящие принципы по своду рекомендуемых норм при проведении выборов в качестве «общих принципов европейского конституционного наследия, которые формируют базу любого истинно демократичного общества, создают основу для права».
Таким образом, разъяснения Венецианской комиссии по вопросу верховенства права, разграничения правовых и неправовых законов, утвержденные резолюцией Совета Европы, имеют обязательный характер для правовой системы Российской Федерации. Термины, принципы и стандарты, применяемые в правовой системе Российской Федерации, должны соответствовать разъяснениям Венецианской комиссии.
В докладе о верховенстве права раскрывается смысл термина «верховенство права», обеспечить которое Российская Федерация обязана в силу статей 1, 3 Устава Совета Европы. К законам как продукту законодательной деятельности в Докладе сформулированы следующие требования:
1. «Правовая определенность» -- п/п 2 п. 41 доклада.
Указанный принцип детализирован по следующим критериям, имеющим отношение к законотворческой деятельности:
1.1. Закон должен, когда это возможно, быть объявлен до его исполнения (п. 44 доклада). То есть правовой закон сначала доводится до сознания участников правоотношений, и только потом на его основе выстраиваются общественные отношения.
1.2. Закон должен быть предсказуемым в отношении его последствий (п. 44 доклада). То есть участник правоотношений, ознакомившись с текстом закона, самостоятельно может представить, в чем будут заключаться последствия его применения, дать им экономическую оценку и установить, как долго во времени будут существовать последствия применения данного закона.
1.3. Закон должен быть сформулирован достаточно точно для того, чтобы позволить индивидууму регулировать свое поведение (п. 44 доклада). Каждый, чье поведение регулируется законом, должен понимать, относится ли данное регулирование к его поведению; какой конкретно поступок является допустимым, а какой таковым не является.
1.4. Закон должен определять пределы любых форм усмотрения органов исполнительной власти (п. 45 доклада). Так, из текста закона должно быть понятно, по каким вопросам орган исполнительной власти руководствуется свободой усмотрения, и обязательно перечислять критерии для принятия решения органом государственной власти в результате своего усмотрения.
1.5. Закон должен быть ясным (п. 46 доклада). См. п. 4 § 2.2. настоящей работы.
1.6. Закон должен быть точным (п. 46 доклада). См. п. 2 § 2.2. настоящей работы.
1.7. Закон не должен быть двусмысленным (п. 47 доклада). Термины, употребляемые в законе, не должны дублировать смысл других терминов. Предлагаемые законом модели поведения не должны противоречить друг другу.
1.8. Нормы закона постоянно обеспечивают возможность прогнозирования юридических ситуаций и взаимоотношений (п. 46 доклада). Текст закона позволяет представить допустимые модели поведения не только для самого гражданина, но и для других участников правоотношения. Кроме того, закон проясняет, какими методами могут пользоваться другие участники правоотношений и в чем может состоять их интерес.
1.9. Нормы позволяют субъектам права установить юридические последствия своего поведения (п. 46 доклада). Одно и то же юридически значимое действие в разных законах называется одинаково. Регулирование из разных отраслей права не противоречит друг другу и уделяет внимание описанию юридически значимых последствий. То есть законодательство настолько непротиворечиво, что текст регулятивных норм согласуется с текстом охранительных.
2. «Запрет на произвол» -- п/п 2 п. 41 доклада.
Хотя в п. 52 доклада запрет на произвол истолкован в качестве запрета на произвольное применение закона органами «правительственной власти» (т. е. исполнительной), справедливо считать, что право не может легитимировать произвольное использование законодателем своих полномочий. В противном случае, закон перестает очерчивать пределы государственного вмешательства в сферу свободных действий человека, что приводит к нарушению прав и свобод человека и гражданина.
3. «Соблюдение прав человека» -- п/п 5 п. 41 доклада.
В пп. 59-61 доклада критерий «соблюдение прав человека» раскрывается через зависимость воплощения верховенства права от соблюдения государством политических прав и набора прав, обеспечивающих справедливые, доступные и эффективные средства правовой защиты.
4. «Недискриминация и равенство перед законом» -- п/п 6 п. 41 доклада.
4.1. Закон может допускать неравное обращение с индивидуумами только в том случае, когда это необходимо для достижения равенства по существу -- п. 63 доклада. Предоставление льгот, привилегий допустимо только тогда, когда они и только они являются необходимым способом обеспечения реализации конституционных ценностей.
4.2. Закон не позволяет осуществлять дискриминацию в отношении отдельных лиц или групп -- п. 64 дДоклада. Необоснованное правовое различие в правовом статусе по внешним критериям не допускается законом. Закон позволяет человеку осуществлять действия по самозащите от дискриминации, а также свободно собирать доказательства дискриминирующего поведения.
Контрольный список вопросов для оценки соблюдения верховенства права (далее -- контрольный список) детализирует идеи, изложенные в докладе и содержит дополнительные требования к правовому характеру законов. Однако, если доклад в большей степени ориентирован на перечисление ценностей, которые должен обеспечивать правовой закон в режиме верховенства права, и в меньшей -- на указание признаков самого закона, то контрольный список в основном формулирует признаки закона, обеспечивающего ценности правового государства. Иными словами, доклад дает указание «как должно быть», а контрольный список -- «каким для этого должен быть закон». В нижеизложенном перечне представлены требования контрольного списка, определяющие соответствие законов праву:
1. Обеспечивается ли соответствие законодательства конституции? (п. II.A.1.ii). То есть правовой закон воплощает конституционные ценности в той степени, насколько это возможно без ущерба другим конституционным ценностям.
2. В случаях, когда законодательные полномочия делегируются парламентом органам исполнительной власти, определяет ли законодательный акт точные цели, содержание и объем делегируемых полномочий? (п. II.A.4.iii). В правовом законе должны быть указаны уполномоченный орган, форма акта и пределы подзаконного регулирования.
3. Адекватны ли отступления от определенных прав человека даже в чрезвычайных ситуациях, то есть ограничены ли они по длительности, обстоятельствам и объему? (п. II.A.6.ii). Любые дополнительные ограничения прав человека, вводимые из-за чрезвычайной ситуации, должны соответствовать пределам данной ситуации.
4. Вразумительны ли формулировки законов? (п. II.B.3.i). Правовой закон оперирует такими формулировками, которые убедительно выражают смысл и назначение нормы и, в отличие от неправового закона, не допускает возникновения сомнения в общеобязательности нормы закона.
5. Указывается ли четко в новых законах, отменяют ли или изменяют ли они предыдущее законодательство (и какое)? (п. II.B.3.ii). То есть из вводимого законом регулирования понятно, какое регулирование больше не подлежит применению, с какого момента, в отношении какого круга лиц и на какой территории.
6. Включаются ли изменения в консолидированную и общедоступную версию закона? (п. II.B.3.ii). Правовой закон не должен создавать ситуацию, при которой регулирование одной проблемы содержится во множестве разных правовых актов. Такое состояние не позволяет уяснить содержание закона и провоцирует противоречивое, двусмысленное регулирование.
7. Являются ли законы стабильными в том смысле, что они изменяются только после надлежащего предупреждения? (п. II.B.4.i). Так как правовой закон -- это закон, который принимается для обеспечения тех ценностей, которые важны для общества, с реальным учетом мнения граждан. Соответственно, появляется в обществе не внезапно, а после длительной стадии обсуждений и широкой дискуссии по вопросу вводимых изменений. Таким образом, общество уже «предупреждено» о возможных изменениях и сути этих изменений. Те же законы, которые уже действуют в обществе, не изменяются согласно изменению интересов политической элиты без учета мнения граждан, что обеспечивает их стабильность.
8. Запрещена ли обратная сила в уголовном законодательстве? (п. II.B.6.i). Правовой закон не допускает каким-либо образом возможность придания событиям, которые возникли до вступления в силу данного закона, статуса элементов состава преступления.
9. До какой степени имеется также общий запрет обратной силы в прочих законах? (п. II.B.6.ii). Правовой закон, обладая качеством стабильности и предсказуемости, не должен допускать введения норм, которые регулируют действия, совершенные в прошлом, когда закон допускал совершенно иное поведение.
10. Существуют ли исключения из принципа запрета обратной силы, и если да, то на каких условиях? (п. II.B.6.iii). Иногда исключения из данного принципа необходимы для исправления вопиющих нарушений в ранее действовавшем законодательстве. Однако такие исключения, если и существуют, то должны быть единичными и приняты только в том случае, если иным путем защитить конституционную ценность невозможно.
11. Обеспечено ли соблюдение принципа non bis in idem (запрет вторичного привлечения к ответственности за одно и то же преступление)? (п. II.B.8.i). Составы правонарушений не дублируют друг друга, отягчающие признаки правонарушения не дублируют составы правонарушений.