8. Норма закона не может использовать чрезмерные меры. То есть в правовом законе должно использоваться минимально необходимое вмешательство в сферу прав и свобод человека и гражданина.
9. Норма закона может использовать только необходимые для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц меры. Если обеспечить реализацию права или свободы возможно без вмешательства государства, в том числе и без государственного регулирования, то государство не имеет права закрепить в законе меры, ограничивающие права и свободы человека и гражданина.
10. Норма закона может использовать строго обусловленные этими целями меры. Так, правовой закон не допускает применение тех мер ограничения прав и свобод граждан, которые обслуживают достижение каких-либо целей, о которых умалчивает Конституция.
11. Норма закона должна вводить только такие ограничения, которые отвечают требованиям справедливости. То есть вводимое законом регулирование следует модели, обеспечивающей зависимость результата, получаемого участником правоотношения, от собственных затрат на достижение такого результата. Иными словами, каждый получает соразмерно своим усилиям.
12. Норма закона должна вводить только адекватные ограничения. Так, закон не может предусматривать такие методы, которые требуют невозможного или настолько затратных действий, что утрачивается экономическая целесообразность деятельности. Более того, вводимые ограничительные меры в принципе способны обеспечить защиту и реализацию права.
13. Норма закона должна вводить только пропорциональные ограничения. То есть норма должна предусматривать такой диапазон интенсивности вводимого ограничения, в рамках которого правоприменительный орган может подобрать необходимую меру ограничения, которой будет достаточно для достижения конституционно-значимой цели и обеспечения прав и свобод человека в каждой конкретной ситуации.
14. Норма закона должна вводить только соразмерные ограничения. То есть такие, силы которых не более чем достаточно для обеспечения конституционных ценностей.
15. Норма закона не может устанавливать обратную силу ограничений прав и свобод. То есть вводимое ограничение распространяется только на правовые отношения, которые возникнут в будущем.
16. Норма закона не может устанавливать ограничения, затрагивающие само существо конституционного права, то есть не ограничивать пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм. Если Конституцией и нормами международного права уже установлены пределы данного права, норма закона не может сужать данные пределы. Кроме того, закон не может полностью лишать человека какой-либо возможности осуществить свое право или создавать режим, при котором наступление возможности реализовать свое право при обычном ходе жизни скорее невероятно, чем вероятно.
17. Норма закона должна обеспечивать при определении порядка и условий осуществления органами государственной власти и должностными лицами своих полномочий соблюдение и защиту права граждан. Регламентация деятельности властных субъектов должна быть заточена под внимательное отношение к возможности подвластных субъектов реализовать свои права наилучшим образом и обеспечивать такой способ ограничения должностными лицами прав граждан, при котором не ущемляются другие права граждан.
18. Норма закона не должна допускать отступления от конституционных принципов народовластия. Иными словами, недопустимы законы, которые создают систему управления обществом, не учитывающую потребности, запросы находящихся под ее властью, игнорирующую сигналы подвластных субъектов.
19. Закон не должен устанавливать такое регулирование, при котором утрачивается реальное содержание конституционного права. Исполнение требований закона не должно приводить к полной невозможности реализовать конституционное право.
20. Норма закона может устанавливать дополнительные требования к реализации гражданами своих прав и свобод, а также ограничения только в целях защиты закрепленных Конституцией ценностей. Так, среди конституционно-значимых ценностей отсутствуют удобство государственного управления, экономия бюджетных средств, борьба с невидимыми врагами, создание духовно-нравственного кода российской нации, поддержка православной религии и иные подобные ценности. Наоборот, государство должно быть обеспокоено тем, что общество закрепило в Конституции в качестве ценностей, а не придумывать новые, неконституционные ценности.
21. В случае установления законом бланкетной нормы, она должна указывать вид нормативного акта и субъект, уполномоченный принимать такой акт. В противном случае, закон допускает возможность появления пробела в необходимом правовом регулировании, так как не будет органа, ответственного за принятие подзаконного акта. Или же несоответствие закона указанному признаку приведет к тому, что одно и тоже общественное отношение будет регулироваться разными органами по-разному.
Однако этот набор необходимых для закона качеств регулярно игнорируется участниками законотворческой деятельности. В результате в Российской Федерации и появляются неправовые законы, и некоторые из них по тем же основаниям признаются Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции.
2.3 Требования к правовому характеру законов в практике Европейского суда по правам человека
Федеральным законом о ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее -- ЕКПЧ) Российская Федерация ipso facto признала юрисдикцию Европейского суда по правам человека (далее - ЕСПЧ) по вопросам толкования и применения Конвенции и протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов. Соответственно, сформулированные ЕСПЧ принципы верховенства права и стандарты, которым должен соответствовать закон в правовом государстве, обязательны для Российской Федерации, в том числе и для участников законотворческой деятельности.
Можно согласиться с позицией Т.Я Хабриевой в части признания юридической силы за мотивировочной частью решений ЕСПЧ: «В романо-германской правовой системе мотивировочные позиции ЕСПЧ должны занимать место рядом с законом». Но так как ЕСПЧ дает толкование Европейской конвенции, нормативные требования которой, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции, по юридической силе выше норм закона, а закрепленные Конвенцией права, в силу ст. 18 Конституции, определяют смысл законов, то мотивировочные позиции ЕСПЧ обязательны, но в системе иерархии юридической силы источников права они занимают место не наравне, а выше закона.
На основе правовых позиций ЕСПЧ, изложенных по делам против Российской Федерации допустимо сформулировать следующий набор обязательных требований к закону, который является правовым, а именно:
1. Употребляемое Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод выражение «предусмотрено законом» не просто отсылает к национальному законодательству, но и касается «качества закона», требуя, чтобы он был совместим с верховенством права. Данное требование по своей сути является проекцией обязанности государств-членов Совета Европы по обеспечению верховенства права на дискрецию национального законодателя. То есть ЕСПЧ, уполномоченный толковать Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, указывает, что соблюдение этой конвенции невозможно без обеспечения верховенства права путем приведения национального законодательства к стандартам, выработанным органами Совета Европы. Таким образом, ЕСПЧ излагает обязанность Российской Федерации следовать принципам, сформулированным Венецианской комиссией.
2. Закон должен быть в адекватной мере доступным: граждане должны иметь соответствующую обстоятельствам возможность ориентироваться в том, какие правовые нормы применяются к данному случаю (принцип доступности). Стоит сказать, что не только закон, но и любой другой нормативный правовой акт, регулирующий поведение участников правоотношений, не имеет смысла, если участники правоотношений не ознакомлены с его требованиями. Доступность означает, что в случае необходимости любой желающий имеет возможность в любой ситуации без ущерба для той деятельности, которую он осуществляет, или деятельности, которая осуществляется другими участниками правоотношения в отношении него, обратиться к тексту закона для уяснения актуального регулирования.
3. Закон должен устанавливать пределы такой свободы усмотрения компетентных властей и способ ее осуществления с достаточной ясностью, учитывая законную цель рассматриваемой меры, чтобы предоставить лицу надлежащую защиту от произвольного вмешательства в его права. Неправовой закон не устанавливает пределы и условия вмешательства государства в свободу человека действовать согласно своим убеждениям либо недостаточно четко устанавливает такие пределы и условия. В результате частные лица не могут эффективно прогнозировать политику своего поведения и быть спокойными за сохранность ресурсов, которыми обладают.
4. Норма не может считаться правомерной, если она не сформулирована с достаточной степенью точности, позволяющей гражданину сообразовывать с ней свое поведение. Он должен иметь возможность -- пользуясь при необходимости советами -- предвидеть, в разумной применительно к обстоятельствам степени, последствия, которые может повлечь за собой данное действие (принцип предсказуемости). Закон должен быть настолько точен, насколько это необходимо для того, чтобы участник правоотношения понимал, как переложить требования абстрактной нормы в конкретные поступки или каких именно поступков он не обязан совершать, и какие ценности этим обеспечиваются. Если же определение требуемой законом модели поведения затруднительно, то данную проблему возможно устранить путем обращения к лицам, профессионально занимающимся юридической деятельностью, которые могут уяснить требования закона.
5. Ссылки на традиции или общие предположения в отдельных странах сами по себе не могут признаваться как достаточное оправдание различного обращения к человеку. Традиции -- это один из регуляторов общественных отношений. Государства, являющиеся участниками Совета Европы, обязаны не просто довольствоваться наличием права как регулятора общественных отношений, но обеспечить его большую регулятивную силу над всеми регуляторами: традициями, церемониями, обычаями, религией, моралью и нравственностью. Иначе никакого верховенства права в обществе не будет обеспечено.
Кроме того, хотя процедура принятия закона не является предметом настоящего исследования, невозможно не обратить внимание и на позицию ЕСПЧ, изложенную в § 89 постановления ЕСПЧ от 27 марта 2008 г. по делу «Штукатуров против России», согласно которой границы свободы усмотрения государства зависят от качества процедуры принятия решений. То есть любые нарушения в процессе принятия закона так или иначе отразятся на качестве самого закона, в том числе и на его соответствии праву.
2.4 Требования к правовому характеру законов, сформулированные Европейской комиссией за демократию через право
24 февраля 1996 года вступил в силу федеральный закон от 23.02.1996 № 19-ФЗ «О присоединении Российской Федерации к Уставу Совета Европы», согласно ст. 1 которого Российская Федерация присоединилась к Совету Европы. 28 февраля 1996 года, на основании п. «c» ст. 42 Устава Совета Европы, после передачи на хранение ратификационной грамоты Российская Федерация стала тридцать девятым государством-членом Совета Европы.
В п. «a» ст. 1 и ст. 3 Устава сформулирована императивная норма, в соответствии с которой Российская Федерация, как член Совета Европы, должна признавать принцип верховенства права во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся общим достоянием членов Совета Европы. Термин «верховенство права» Уставом Совета Европы не определен, однако его дефиницию допустимо установить на основе актов Европейской комиссии за демократию через право.
В 1990 году резолюцией Совета Европы в качестве органа Совета Европы была создана Европейская комиссия за демократию через право, также именуемая Венецианской комиссией, которая с целью претворения в жизнь принципов правового государства и демократии раскрывает в своих актах содержание терминов, принципов, ценностей и стандартов, закрепленных в Уставе Совета Европы, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также характеризует, каким стандартам должны соответствовать конституционно-правовые институты, чтобы считаться демократическими. Однако юридическая сила актов, принимаемых Венецианской комиссией, не определена. Для настоящего исследования проблема юридической обязательности актов Венецианской комиссии крайне актуальна. 4 апреля 2011 года Венецианская комиссия опубликовала доклад о верховенстве права (далее -- доклад о верховенстве права), а 18 марта 2016 года -- контрольный список вопросов для оценки соблюдения верховенства права (далее -- контрольный список вопросов). В случае признания за указанными актами юридической силы, закрепленные в них принципы, дефиниции, ценности и стандарты станут обязательными к соблюдению Российской Федерацией, в частности, российским законодателем.
Ряд ученых считает, что акты Венецианской комиссии носят рекомендательный характер и соблюдение принципов, сформулированных Венецианской комиссией, не является обязательным для государств-участников Совета Европы. Например, данной позиции придерживается С.А. Авакьян: «Венецианская комиссия -- консультативный орган Совета Европы по конституционным вопросам. Комиссия подготовила многие рекомендательные (курсив мой - В.И.) документы». Б.А. Страшун считает, что все «органы Совета Европы имеют консультативный характер и не могут издавать акты, обязательные для государств-членов». В статье Н.Ю. Иванкиной Венецианская комиссия позиционируется в качестве международного органа, призванного «давать оценку законам и законопроектам государств-участников, затрагивающим проблемы конституционного права. <…> Однако ее решения носят консультативный характер для государств-участников». В качестве аргументации Н.Ю. Иванкина ссылается на доклад Венецианской комиссии, в котором указано, что комиссия «не навязывает своих решений, а использует недирективный подход, основанный на диалоге». То есть аргументация такого подхода выстроена исключительно на том, что в ч. 1 ст. 1 Устава Европейской комиссии за демократию через право (далее -- Устав Венецианской комиссии) указано, что комиссия является консультативным органом. Однако по мнению Т.Я. Хабриевой, «толкование Венецианской комиссией национального права -- новый феномен в праве, природа которого нуждается в самостоятельном изучении».