Практически все страны ближнего зарубежья имеют законодательные акты, в той или иной мере регулирующие магистральный трубопроводный транспорт. Их можно подразделить на три группы:
специальные законы о магистральном трубопроводном транспорте (Молдова, Украина, Беларусь);
законы о естественных монополиях, к которым, также как и в РФ, отнесен магистральный трубопроводный транспорт (Узбекистан, Казахстан и др.);
законы о нефти и газе или об энергетике, которые содержат либо специальные разделы (главы), посвященные магистральному трубопроводному транспорту (законы о нефти и газе в Казахстане, Кыргызстане, об энергетике и энергоресурсах в Азербайджане и Кыргызстане).
Первым законодательным актом, регулирующим магистральный трубопроводный транспорт, был Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, "О нефти", в котором содержится специальная глава "Магистральный трубопроводный транспорт" [114].
В соответствии с Указом, магистральный трубопровод может находиться как в государственной, так и в иной собственности и управляться его собственником. Местные представительные и исполнительные органы не вправе вмешиваться в оперативную производственную деятельность магистрального трубопровода, связанную с процессами перекачки, хранения и распределения нефти.
При имеющемся резерве пропускной способности магистрального трубопровода его владелец не вправе отказать грузоотправителю в транспортировке нефти. При этом грузоотправители имеют равные права на получение транспортных услуг по одинаковым тарифам.
В 1998 г. был принят Закон Республики Казахстан "О естественных монополиях", в соответствии с которым транспортировка нефти по магистральным трубопроводам отнесена к деятельности в сфере естественных монополий. Предприятия, оказывающие такого рода услуги, включаются в Государственный регистр субъектов естественной монополии. Для деятельности таких предприятий установлены ограничения и специальные условия хозяйствования, в том числе:
тарифное регулирование на услуги со стороны государственных органов;
запрет оказания услуг, не относящихся к основной деятельности;
запрет на наличие в собственности имущества, не связанного с основной деятельностью;
ограничения на участие в иных организациях, в том числе по владению ценными бумагами иных юридических лиц.
В Республике Молдова в сентябре 1995 г. был принят Закон "О магистральном трубопроводном транспорте"[115]. Учитывая отсутствие в республике развитой нефтедобычи, сферой действия закона были определены только "трубопроводы, предназначенные для транспортировки природного, нефтяного, искусственного углеводородного газа и нефтепродуктов".
В основном нормы закона регулируют технические вопросы строительства и эксплуатации трубопроводов и не устанавливают порядка взаимоотношений между организациями транспорта и их контрагентами, а также не содержит каких-либо норм о естественном монополизме и государственном тарифном регулировании.
В 1996 г. Закон "О трубопроводном транспорте" был принят на Украине [116]. Закон регулировал систему трубопроводного транспорта, которая включала не только магистральный, но и промышленный трубопроводный транспорт (трубопроводы в пределах производств, городские газопроводы, водопроводы, теплопроводы, канализационные сети, мелиоративные системы и т.п.)
Законом установлено, что "Магистральный трубопроводный транспорт имеет важное народно-хозяйственное и оборонное значение и является государственной собственностью Украины.
Приватизация, а также изменение собственности государственных предприятий магистрального трубопроводного транспорта запрещается" (ст. 7).
Следует отметить, что эта формулировка была дословно повторена в принятом в 2001 г. Модельном законе стран СНГ "О трубопроводном транспорте" [118].
Закон содержит нормы, регламентирующие организационно-правовые отношения в сфере управления трубопроводным транспортом, хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций трубопроводного транспорта. В законе ничего не говорится о проблемах доступа к трубопроводам различных категорий потребителей, а также государственном регулирования тарифной политики.
В 2002 г. Закон "О магистральном трубопроводном транспорте" был принят в Республике Беларусь [117].
Как следует из названия, закон распространяется только на магистральный трубопроводный транспорт. Он лишь в незначительной мере использует положения Модельного закона стран СНГ "О трубопроводном транспорте" [118].
Регламентируя порядок оказания услуг по транспортировке продукции магистральными трубопроводами, закон установил, что они должны предоставляться поставщикам продукции с учетом их пропускной способности и фактической загрузки трубопроводов, исходя из принципа равнодоступности и недискриминационности. Услуги по транспортировке продукции предоставляются поставщикам продукции по маршрутам с учетом технических возможностей магистральных трубопроводов и направления движения продукции.
Оператор магистрального трубопровода, построенного с целевым назначением, вправе отдавать приоритет по транспортировке той продукции, которая предназначалась для транспортировки при создании магистральных трубопроводов.
Услуги по транспортировке продукции предоставляются поставщикам продукции в сроки и порядке, установленные договором на оказание услуг по транспортировке продукции между оператором и поставщиками продукции.
Оператор вправе отказать поставщикам продукции в ее транспортировке в случаях:
предоставления поставщиком продукции заявки на поставку продукции с нарушением порядка и срока, установленных договором на оказание услуг по транспортировке продукции;
отсутствия сертификата на транспортируемую продукцию и документов, подтверждающих право собственности на нее, либо на ином законном основании;
несовместимости продукции, предлагаемой поставщиком, и продукции, транспортируемой магистральным трубопроводом, по качеству и другим характеристикам, установленным договором на оказание услуг по транспортировке продукции;
в иных случаях, предусмотренных законодательством Республики Беларусь.
Оператор вправе расторгнуть в одностороннем порядке договор об оказании услуг по транспортировке продукции только в случае наступления форс-мажорных обстоятельств.
За рубежом наиболее развит магистральный транспорт нефти и газа в США и Европе. Во всех странах он рассматривается, как важный фактор энергообеспечения народного хозяйства. Магистральные трубопроводы в США и Европе объединены в крупные системы, которые приводят к формированию естественных монополий. Поэтому государство берет на себя функции регулирования в сфере сооружения и эксплуатации магистральных трубопроводов. При этом в качестве общих задач, решаемых законодательством, в части снижения монопольного влияния трубопроводных компаний на рынок и потребителей, в первую очередь, являются:
введение государственного регулирования тарифов на перекачку продукции;
обеспечение свободного не дискриминационного доступа всех потребителей к системам магистральных трубопроводов.
В зарубежных странах эти проблемы решаются по-разному, ввиду различия политических систем, уровня и состояния национальной экономики, социальных факторов. Это или полный контроль государства за сооружением и эксплуатацией магистральных трубопроводов или только регламентация отдельных технологических решений и техники безопасности. В последнее время проблема защиты окружающей среды стала приобретать все большую роль и вызвала появление дополнительных и более жестких законов.
В США первый закон о регулировании магистральных трубопроводов был принят в 1906 г. Он был направлен на защиту потребителей от монопольного влияния этой отрасли экономики, тесно связанной с интересами общества.
Наряду с федеральным законом, регулирующим межштатные потоки, во многих штатах приняты свои законы и нормативные правовые акты.
В 1977 г. была создана специальная Федеральная комиссия, в функции которой входило регулирование условий функционирования трубопроводов и регистрация тарифов на перекачку. Разработка тарифов должна была осуществляться на базе методики установленной этой комиссией. Методика исходит из необходимости обеспечения конкурентоспособности магистрального транспорта и обеспечения трубопроводным компаниям нормальной прибыли и эффективного функционирования магистральных трубопроводов. Комиссия следит за тем, чтобы всем грузоотправителям был обеспечен недискриминационный доступ к трубопроводам. В свою очередь, все грузоотправители должны выполнять установленные требования к качеству, объему и срокам поставки нефти или газа, предъявляемые к транспортировке их по трубопроводам. Федеральная комиссия регулирует организационно-экономическую деятельность магистральных трубопроводов. Все вопросы, связанные техникой безопасности, контролируются Управлением технической безопасности трубопроводов Министерства транспорта.
Во Франции первый законодательный акт о трубопроводах был принят в 1949 г. Он представлял собой специальное положение, регламентирующее функционирование первого в стране нефтепровода Гавр - Париж. В 1959 г. был принят закон о магистральном трубопроводном транспорте, который регламентировал порядок сооружения и эксплуатации трубопроводов.
В Австрии федеральный закон о трубопроводах был принят в 1976 г. В соответствии с этим законом для строительства магистрального трубопровода необходимо получить концессию. Срок ее практически не ограничен, но в принципе возможно ограничение, если это диктуется национальными интересами. Закон устанавливает определенные требования, регламентирующие порядок отвода земель для строительства трубопроводов, а также требования для обеспечения безопасности функционирования трубопроводов. Регламентированы условия ликвидации трубопроводов после окончания срока концессии. Власти могут требовать демонтировать трубопровод, если это разумно и необходимо в общественных интересах. Если трубопровод не демонтируется, то он должен быть продут инертным газом или воздухом и законсервирован.
В Англии первый закон о трубопроводах был принят в 1962 г. Его целью было создание правовых основ их сооружения и эксплуатации. Акцент в законодательстве делается на описание процедур, которые необходимо соблюдать при сооружении трубопроводов, а также на требования безопасности при их сооружении и эксплуатации. В частности, министерство энергетики имеет право и должно обеспечить, чтобы трубопроводы имели достаточную производительность с учетом будущих потребностей и расширения. Оно имеет право в случае необходимости привлекать третьих лиц для решения таких задач. На все трубопроводы распространяется порядок обязательного страхования.
В Бельгии в 1965 г. был принят закон о газопроводах, а в 1967 г. его распространили на нефтепроводы. Для строительства и эксплуатации трубопровода требуется получение специальной лицензии. При этом трубопроводные компании получают право на изъятие в случае необходимости частных земель (с компенсацией их владельцам). Основное внимание в законе уделено вопросам техники безопасности.
В Италии специальное законодательство о трубопроводах отсутствует, Государство поощряет любые действия в этом направлении. В последние годы делаются попытки разработки и принятия специального закона.
Анализ законодательства о трубопроводах разных европейских государств показывает, что в нем существует достаточно много различий. Однако можно ожидать, что в связи с проведением политики формирования единого внутреннего европейского рынка различные законы и уставы о трубопроводах в Европе будут приведены к единым нормам.
В практике зарубежного законодательства в сфере магистрального трубопроводного транспорта актуальной является проблема страхования трубопроводов.
Главным критерием, которым руководствуются страховые компании, становится вопрос - являются ли трубопроводы сооружениями, представляющими особую опасность. В разных странах, например таких, как Швейцария, Австрия и Германия, существуют законы, согласно которым, владелец трубопровода несет полную ответственность независимо от причины аварии. Некоторые форс-мажорные случаи, например, непредвиденные стихийные бедствия, война, террористические акты и т.п. являются исключением из этой ответственности. В некоторых странах (Австрия, Германия и др.), существуют финансовые границы для такой ответственности. Не во всех странах требуется гарантия такой ответственности. Например, в Швейцарии и Австрии такая гарантия требуется, а в Германии, Англии и др. законодательно она не установлена.
Структура, содержание и основные положения договоров поставки и транспортировки нефти и газа в странах континентальной Европы определяются нормами гражданского права и в ряде случаев нормами специального законодательства. В этом их сходство с российской практикой. Вместе с тем в различных странах, а также применительно к нефти или к газу действуют специальные положения, учитывающие конкретные технико-экономические и организационно-правовые традиции национальной предпринимательской деятельности.
В Германии законодательное регулирование в сфере поставок и транспортировки газа является наиболее типичным для стран Западной Европы. Газоснабжение с точки зрения правового регулирования является более сложным и многоплановым процессом, чем нефтеснабжение, исключая, естественно, нефтепродуктообеспечение.
Как и большинство стран континентальной Европы, Германия практически не имеет собственных газовых месторождений, и обеспечение потребностей народного хозяйства в газе удовлетворяется за счет его импорта по магистральным трубопроводам в основном из месторождений Северного моря и России. В этом плане Германия является достаточно типичной для стран Западной Европы.
В Германии, по существу, отсутствует специальное законодательство, и газоснабжение регулируется нормами национального гражданского законодательства. Однако имеется достаточно богатая практика в области осуществления договорных отношений в сфере газоснабжения, которая и представляет интерес.
В соответствии с германским законодательством, в отношении договоров на закупку, поставку, транспортировку и хранение газа действует так называемый принцип частной автономии. В соответствии с ним стороны договора обладают правами:
свободы определения содержания договора;
свободы заключения сделок.
В сфере функционирования системы магистрального трубопроводного транспорта можно выделить четыре основных типа договоров:
закупки газа;
поставки (продажи) газа;
транспортировки газа;
хранения газа в подземных хранилищах газа (ПХГ).
Два первых типа относятся к договорам купли-продажи с особыми элементами оказания сервисных услуг. Два других договора на оказание сервисных услуг.
Все эти договора имеют общие для всех разделы, регламентируемые положениями Гражданского кодекса и специальные, отражающие организационно-правовые особенности каждого типа договора.
В соответствии с германским гражданским законодательством общими элементами любого договора являются:
наименование сторон, заключающих договор;
предмет договора;
указание объема (количества) выполняемых работ или услуг;
порядок платежей;
срок действия договора.
Помимо этого взаимному урегулированию подлежат следующие положения:
исключение законных правовых последствий;
ситуации, не предусмотренные законами;
дополнительные обязанности по договору;
ограничение или исключение ответственности;
форс-мажорные обстоятельства;
конфиденциальность;
исключение общесудебного порядка;
соглашение о подсудности;
выбор национального права.
Помимо общих положений, каждый из перечисленных выше типов договоров имеет и свои особенности.
Договор на закупку газа. Как правило, это международный договор, предусматривающий закупку газа в других странах. В связи с этим возникают проблемы установления в договоре национального права и арбитражных процедур.
При определении объемов закупаемого газа решаются следующие вопросы:
бесперебойность поставки;
установление сезонных колебаний количества закупаемого газа;
гибкость условий, ориентированная на условия сбыта;
обязательство отбора минимальных количеств (take-or- pay);
право на дополнительные количества (make-up).