54
Раздел I. Сущность административного права щиты. Так, с их помощью обеспечивается урегулированность финан- совых, земельных, трудовых и иных отношений; именно на их основе определяется порядок взимания налогов, сборов, осуществляется государственный контроль за соблюдением налогового, природо- охранного, трудового законодательства, устанавливаются основные организационные начала предпринимательской деятельности и т. п.;
з) достаточно часто устанавливаются непосредственно в процессе реализации исполнительной власти и непосредственно ее субъектами.
Общая характеристика административно-правовых норм нуж- дается в акцентировании внимания на некоторых их особенностях и прежде всего на вопросе о соотношении правоисполнения (право- применения) и правоустановления (правотворчества).
Любая правовая норма есть акт правотворчества, и администра- тивно-правовые нормы не представляют собой какого-либо исклю- чения. За соответствующими субъектами исполнительной власти законодательством закреплены полномочия по самостоятельному установлению правовых норм. Налицо административное нормот- ворчество.
Для административного права характерно юридическое опос- редование такой деятельности, основным содержанием которой яв- ляется исполнение или применение к конкретным обстоятельствам требований законов, составляющих основу всей правовой системы
Российской Федерации. Поэтому административно-правовые нормы как регулятор общественных отношений управленческого типа могут характеризоваться в качестве одной из важнейших юридических форм правоприменения в сфере государственного управления.
Следовательно, данные нормы несут в своем содержании двоякую
юридическую «нагрузку»: правоустановительную и правоприменитель-
ную
. Между этими функциями административно-правовых норм тес- нейшая взаимосвязь, в рамках которой четко выявляется следующая закономерность: правоустановление (правотворчество) по своей сути служит целям правоприменения (исполнения). Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что в соответствии с действующим законо- дательством нормативные акты субъектов исполнительной власти издаются «во исполнение» законов.
Административно-правовые нормы, устанавливаемые субъектами исполнительной власти, вторичны по сравнению с аналогичными нормами законодательного характера, т. е. производны от них; по- следние по своему юридическому значению первичны. Отсюда — подзаконность не только деятельности субъектов исполнительной власти, но и устанавливаемых ими административно-правовых
Глава 3. Административно-правовые нормы
55
норм. В иерар хии правовых норм им отводится определенное место, выражаемое следующей юридической формулой: они создаются на основе (основании) и во исполнение Конституции, законов и нор- мативных указов Президента РФ как главы государства (ст. 115 Кон- ституции РФ).
Являясь вторичной (производной) формой правоустановления, административно-правовые нормы, создаваемые непосредственно субъектами исполнительной власти, обеспечивают действенность прежде всего конституционных и законодательных правовых норм.
Тем самым они служат одним из существенных юридических средств, придающих этим нормам характер реально работающих правовых установлений, а также детализирующих и конкретизирующих со- держащиеся в них общие правила поведения.
Обычно нормы законов не имеют прямого действия, представляя собой наиболее общие правила поведения принципиального харак- тера, абстрагирующиеся от конкретных особенностей и условий их практического применения (исполнения). Между тем Россия — не унитарное государство; ее территория огромна, причем территори- альные особенности нередко весьма существенны. Россия — много- национальное государство; эффективное развитие территорий, на- ционально-государственных образований и отдельных народностей невозможно без корректировки тех или иных норм законов. Конечно, это стремится учесть сам законодатель, но практически решение данной задачи — не его функция.
Поэтому на долю административно-правовых норм, создаваемых субъектами исполнительной власти, падает основная нагрузка по приданию тем или иным позициям, законодательно закрепленным, прямого действия. Иначе говоря, общие нормы закона в процессе их при-
менения в рамках функционирования механизма исполнительной власти,
как правило, нуждаются в опосредовании их нормами административ-
ного права, т. е. в административно-правовом механизме их реализации.
В настоящее время широкое распространение имеет ведомствен- ное административное нормотворчество, что на практике не всегда оправданно, особенно если адресатом таких административно-право- вых норм являются граждане (например, в области оказания транс- портных, таможенных, жилищных и коммунальных услуг). К этому следует добавить, что в таком же плане действуют республиканские правительства, губернаторы краев, областей, администрации иных субъектов РФ. Нынешнее состояние законодательства, к сожалению, пока еще в этой части не упорядочено, что часто приводит к необо-
56
Раздел I. Сущность административного права снованному расширению административно-правовых ограничений прежде всего для граждан, а также юридических лиц.
Относительно ведомственного административного нормотворче- ства, весьма до сих пор развитого и нередко далекого от соответствия требованиям законности, в перспективе следует ожидать, во-первых, сведения ведомственного административного правотворчества до уровня преимущественно внутрисистемного регулирования, т. е. осуществляемого в интересах внутренней организации самого ме- ханизма исполнительной власти (установление норм, обязательных для нижестоящих звеньев данной, например, отраслевой, системы); во-вторых, ограничения возможностей установления ведомствами общеобязательных административных правил; делегирования такого рода полномочий в отдельных случаях со стороны субъектов испол- нительной власти общей компетенции.
Таким образом, необходимы условия, не позволяющие чрезмерно расширять сферу административного правотворчества. В то же время столь же необходимы и условия, позволяющие этому виду правоуста- новительной деятельности развиваться в строгих рамках законности.
Регулирующее воздействие административно-правовых норм весьма масштабно. В этом заключается их универсальность, как универсальна (в смысле масштаба) сама деятельность по реализации задач и функций исполнительной власти. В современных условиях объектом административно-правового регулирования по-прежнему остаются действия (поведение) исполнительных органов, их внутрен- них структурных подразделений, а также действующих от их имени должностных лиц. Административно-правовые нормы, следователь- но, рассчитаны в значительной степени на регулирование организа- ции и функционирования аппарата государственного управления, от эффективности работы которого зависят не только состояние эконо- мической, социальной и иной деятельности, но и, в первую очередь, уровень реализации демократических возможностей всестороннего развития личности, удовлетворения ее жизненных потребностей и интересов.
Административно-правовые нормы, однако, не могут быть сведены к чисто «аппаратным». Роль этих норм более многообразна, что прямо вытекает из сущности и назначения государственно-управленческой деятельности как формы практической реализации исполнительной власти. Соответственно аппарат управления «живет» не только и не столько интересами собственного бытия. Он повседневно связан как с нижестоящими звеньями, так и со всеми другими учреждениями, действующими в сфере государственного управления либо так или
Глава 3. Административно-правовые нормы
57
иначе затрагивающими ее интересы. В первом случае имеются в виду различного рода государственные по своему характеру образования
(предприятия, корпорации и т. п.), а во втором — негосударственные образования политического, социально-культурного, коммерческого типа, а также, что особенно важно подчеркнуть, граждане. Все они являются адресатом административно-правовых норм.
Таковы наиболее отчетливо выраженные особенности админи- стративно-правовых норм. Эти нормы императивны, что выражается в односторонности содержащихся в них юридически обязательных волеизъявлений полномочных субъектов исполнительной власти
(государственного управления).
§ 2. Виды административно-правовых норм
Административно-правовые нормы различны по своей регуля- тивной направленности и, соответственно, по юридическому со- держанию.
Существуют различные критерии их классификации. Наиболее общий характер имеет выделение двух основных видов этих норм:
материальные и процессуальные.
Материальные административно-правовые нормы юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений, т. е. фактически их административно-правовой статус.
В материальных нормах находит свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти (государственного управления), должны действовать участни- ки регулируемых управленческих отношений. Такие административ- но-правовые нормы нередко называют статичными. Это, например, нормы, определяющие: обязанности соответствующих должностных лиц принять и рассмотреть в установленный срок жалобу гражданина; основы компетенции того или иного субъекта исполнительной власти.
Таким образом, материальные административно-правовые нормы определяют основы взаимодействия субъектов исполнительной власти и различного рода объектов управления, их взаимные юридические возможности.
Процессуальные административно-правовые нормы регламен- тируют динамику государственного управления и связанных с ним управленческих отношений. Например, это нормы, определяющие: порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан: порядок производства по делам об административных
58
Раздел I. Сущность административного права правонарушениях. Их назначение сводится к определению порядка
(процедуры) реализации юридических обязанностей и прав, установ- ленных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений.
Соотношение материальных и процессуальных норм админи- стративного права может быть показано на следующем примере.
Федеральный закон «О системе государственной службы Российской
Федерации» от 27 мая 2003 г. определяет государственную службу в ка- честве профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственного органа, а также условия, связанные с поступлением на государственную службу. Эти нормы лишь фикси- руют возможности приобретения гражданами Российской Федерации статуса государственного служащего. В этом их юридически понима- емая статичность и, соответственно, материальность.
Этот же Закон содержит нормы, определяющие порядок поступле- ния на государственную службу и ее прохождения. В данном случае речь идет уже о процессуальных (динамичных) нормах.
Общая характеристика процессуальных административно-право- вых норм нуждается в некоторых уточнениях. В частности, следует иметь в виду, что до сих пор проблема административного процесса относится к числу дискуссионных, не решен положительно вопрос о выделении в структуре административного права самостоятельной части, именуемой «Административно-процессуальное право Рос- сийской Федерации». Необходимые предпосылки для этого имеются независимо от того, что в существующем сейчас виде процессуальные административно-правовые нормы неоднородны по своему управ- ленческому и юридическому назначению. Не выделено администра- тивно-процессуальное законодательство; как правило, материальные и процессуальные нормы содержатся в единых нормативных актах.
В соответствии со сложившимися в юридической теории и прак- тике представлениями о процессе и процессуальной деятельности сле- дует акцентировать внимание преимущественно на их юридической сущности, как это имеет место, например, в отношении уголовного и гражданского процесса. На подобной базе можно выделить адми- нистративно-юрисдикционные нормы, регламентирующие порядок рассмотрения и разрешения преимущественно во внесудебной форме различного рода административно-правовых споров.
Налицо, следовательно, правоохранительный аспект администра- тивно-юрисдикционных норм.
Но управленческая деятельность не сводится только к юрисдикци- онной. Существенна значимость, например, подготовки и принятия
Глава 3. Административно-правовые нормы
59
управленческих решений, регистрационных, разрешительных и иных функций, широко используемых в процессе государственно-управ- ленческой деятельности. Это также процессуальные действия. В силу этого административно-процессуальные нормы, регламентирующие многие позитивные стороны повседневной деятельности по управ- лению, прежде всего практической работы аппарата управления, можно выделить в особую группу — административно-процедурные нормы. Например, нормы, содержащиеся в утвержденном Правитель- ством РФ 1 июня 2004 г. Регламенте Правительства, определяющем основы формирования плана работы, порядок подготовки, принятия и оформления принятых решений.
Важное значение имеет классификация административно-право- вых норм в зависимости от их конкретного юридического содержания.
В ее основе тот или иной вариант метода административно-правового регулирования управленческих общественных отношений. С этих позиций выделяются следующие виды административно-правовых норм:
а) обязывающие, т. е. предписывающие в предусмотренных дан- ной нормой условиях совершать определенные действия. Содержа- щиеся в такого рода нормах веления могут быть выражены в качестве обязательного предписания. Например, при приеме на работу в госу- дарственное учреждение администрация обязана издать приказ; при получении жалобы гражданина орган управления (должностное лицо) обязан рассмотреть ее в течение 30 дней; возникающее общественное или коммерческое объединение обязано пройти регистрацию;
б) запрещающие, т. е. предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой. За- преты могут носить общий либо специальный характер. Например, общим является запрещение действий (бездействия), подпадающих под признаки административного правонарушения. Полиции за- прещено применение специальных средств и огнестрельного оружия в отношении женщин (с явными признаками беременности), лиц с явными признаками инвалидности и малолетних (несовершенно- летних) и т. п. Это — специальный запрет;
в) уполномочивающие, или дозволительные (диспозитивные), нормы. Объединяет эти разнообразные по наименованию нормы то, что в них выражается предусматриваемая административно-право- вой нормой возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Главное состоит в том, что отсутствуют прямые предписания, равно как и запреты. Но норма создает определенный правовой режим, в рамках которого участни-