Материал: О. Е. Кутафина (мгюа) приступает к изданию серии учебников и учебных пособий для бакалавров по направлению подготовки Юриспруденция

68
Раздел I. Сущность административного права
§ 2. Виды административно-правовых отношений
Административно-правовые отношения можно классифициро- вать по следующим основаниям.
По форме возникновения связи власть-подчинение:
а) отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия («субъект — объект»), в которой отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой дея- тельности. Это — собственно властеотношения;
б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением.
Иногда названные группы административно-правовых отноше- ний характеризуются как основные и неосновные управленческие связи.
Можно выделить также внешние и внутриорганизационные админи-
стративно-правовые отношения.
В соответствии с данной классификацией правоотношения под- разделяются на:
а) возникающие в рамках внутренней деятельности органов управления (решение структурных и кадровых вопросов, распределе- ние обязанностей работников управленческого аппарата, определение их ответственности и т. п.);
б) возникающие в рамках внешней сферы управления, т. е. непо- средственно в процессе реализации функций управления примени- тельно к управляемым объектам.
Различают субординационные и координационные административно-
правовые отношения
Для первых характерна авторитарность (властность) юридиче- ских волеизъявлений субъекта управления. Они как раз являются собственно административными. Вторые — это, как правило, такие управленческие связи, в которых авторитарность отсутствует (на- пример, отношения между несоподчиненными исполнительными органами).
По юридическому характеру взаимодействия их участников. В со- ответствии с этим критерием, поглощающим в определенной мере ранее рассмотренные, выделяются вертикальные и горизонтальные
правоотношения.
Вертикальные административно-правовые отношения в наиболь- шей степени выражают суть административно-правового регулиро- вания и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом управления.
Это и есть то, что обычно называют властеотношениями. Возника-

Глава 4. Административно-правовые отношения
69
ют они между соподчиненными сторонами, что свидетельствует об отсутствии в них, в отличие от гражданско-правовых отношений, равенства сторон.
Горизонтальными административно-правовыми отношениями признаются те, в рамках которых стороны фактически и юридиче- ски равноправны. В них, соответственно, отсутствуют юридически властные веления одной стороны, обязательные для другой. Конечно, такого рода правоотношения не столь распространены в сфере госу- дарственного управления, как вертикальные. И это понятно, ибо они как бы выпадают из общего русла административно-правового регу- лирования. Тем не менее возможность их возникновения существует.
Вычленить горизонтальные отношения из общей массы управлен- ческих связей довольно сложно, так как они, не являясь типичными для сферы государственного управления, выражаются не столь от- четливо, как вертикальные. Тем не менее управленческая практика дает определенные основания для отнесения к их числу следующих административно-правовых отношений:
а) отношения, предшествующие непосредственному управляю- щему воздействию. Они служат предпосылкой вертикальных отноше- ний, т. е. предназначены для создания условий, необходимых для при- нятия одностороннего юридически властного решения. Это — связи, возникающие между находящимися на одинаковом правовом уровне исполнительными органами (должностными лицами), в которые они вступают по поводу, например, подготовки и принятия совместных нормативных актов управления (например, между двумя министер- ствами); отношения по согласованию совместных управленческих действий; отношения в связи с проведением совместных заседаний
(например, коллегий двух министерств); отношения по формирова- нию межведомственных консультативных, совещательных или коор- динационных советов; отношения между органами исполнительной власти и, например, профсоюзными органами по поводу удовлетво- рения законных интересов последних (на предмет заключения или изменения тарифных соглашений) и т. п.;
б) отношения, возникающие после осуществления непосред- ственного управляющего воздействия с целью создания условий для эффективной реализации принятого в одностороннем порядке юри- дически властного решения. Это, например, отношения, в ходе и ре- зультате которых вырабатываются совместные меры по исполнению нормативных актов (формирование межведомственных комиссий, проведение совместных ревизий и т. п.). Эти две названные группы отношений относятся к числу административно-процедурных;

70
Раздел I. Сущность административного права в) отношения административно-процессуального характера, в которых стороны занимают равноправное положение (например, в рамках производства по жалобам граждан, по делам об администра- тивных правонарушениях). Содержанием этих отношений является рассмотрение административно-правовых споров;
г) отношения административно-договорного характера, носящие форму различного рода соглашений (например, предварительное со- глашение о приеме на ту или иную должность). Соглашения возможны и между субъектами исполнительной власти.
§ 3. Юридические факты в административном праве
Административно-правовые отношения возникают при наличии условий, предусмотренных административно-правовыми нормами.
Это — юридические факты — обстоятельства, при которых в соот- ветствии с требованиями данной нормы между сторонами должны
(или могут) возникнуть конкретные правоотношения. В качестве
юридических фактов выступают, действия и события
Действия являются результатом активного волеизъявления субъекта. По характеру различаются правомерные и неправомерные действия.
Правомерные действия всегда соответствуют требованиям ад- министративно-правовых норм. В качестве юридических фактов выступают правомерные действия граждан и других возможных участ- ников административно-правовых отношений. Например, подача гражданином жалобы влечет за собой возникновение конкретного административного правоотношения между ним и исполнительным органом (должностным лицом), которому жалоба адресуется.
Особенностью юридических фактов по административному пра- ву является то, что основным видом правомерных действий служат правовые акты субъектов исполнительной власти, имеющие индиви- дуальный, т. е. относящийся к конкретному адресату и делу, характер.
Прямое их юридическое последствие — возникновение, изменение или прекращение административно-правового отношения. Напри- мер, приказ о назначении на должность влечет за собой возникновение государственно-служебных отношений, являющихся разновидностью административно-правовых.
Неправомерные действия не соответствуют требованиям адми- нистративно-правовых норм, нарушают их. Это — дисциплинарные и административные проступки как наиболее характерные для сферы государственного управления. Они влекут за собой юрисдикционные

Глава 4. Административно-правовые отношения
71
правоотношения. К числу неправомерных относится также бездей- ствие (например, непринятие органами внутренних дел необходимых мер по обеспечению общественного порядка).
События — явления, независимые от воли людей (например, смерть, стихийное бедствие и другие).
Контрольные вопросы
1. Понятия и особенности административно-правовых отноше- ний.
2. Черты административно-правовых отношений.
3. Виды административно-правовых отношений.
4. Сущность вертикальных и горизонтальных административно- правовых отношений.
5. Юридические факты в административном праве.
Список рекомендуемой литературы и нормативных актов
Козлов Ю. М.
Административные правоотношения. М., 1976.
Зеленцов А. Б.
Административно-правовой спор: вопросы теории.
Учебное пособие. М.: Изд-во Российского университета дружбы на- родов, 2005.
Зинченко С. А.
Юридические факты в механизме правового регу- лирования. М.: Волтерс Клувер, 2007.
Сорокин В. Д.
Административно-процессуальные отношения. Л.,
1968.
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г.
№ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (СЗ РФ. 1997.
№ 51. Ст. 5712).
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и ис- полнительных органов государственной власти субъектов российской
Федерации» (СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005);
Кодекс Российской Федерации об административных правона- рушениях (СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 1, 2).

Глава 5. Понятие и система субъектов административного права
73
административного права. Характерным для них свойством явля- ется возможность быть участником конкретных административно- правовых отношений, но не само это участие. Следовательно, говоря о субъектах административного права, необходимо иметь в виду прежде всего не их перечень, а основные позиции, характеризующие административно-правовой статус каждого из них.
Административная правоспособность возникает с момента рож- дения лица или создания организации и прекращается со смертью лица или ликвидации организации. Объем и содержание админи- стративной правоспособности определяется законами и иными нормативными правовыми актами, в которых содержатся нормы административного права.
Конкретный объем прав и обязанностей субъектов в сфере ад- министративного права определяется рядом факторов. Так, согласно
Федеральному закону «О воинской обязанности и военной службе» решение о призыве граждан на военную службу может быть принято только после достижения ими возраста 18 лет. От призыва на военную службу освобождаются граждане, признанные не годными или огра- ниченно годными к военной службе по состоянию здоровья. В слу- чаях, определенных указанным Федеральным законом, гражданам может быть предоставлена отсрочка от призыва на военную службу по состоянию здоровья, семейному положению и для продолжения образования.
Административная правоспособность граждан служит основой для административной дееспособности. Под административной дее-
способностью понимается способность субъекта административного
права своими действиями осуществлять предоставленные права, вы-
полнять установленные обязанности и нести административную от-
ветственность за свое поведение
, т. е. субъекты административного права становятся субъектами административно-правовых отношений тогда, когда они обладают практической способностью реализовать свою административную правоспособность в рамках конкретных административно-правовых отношений. Но для этого требуется, чтобы они были наделены административной дееспособностью.
Налицо соотношение административно-правового статуса того или иного субъекта административного права (правоспособность) с про- цессом его практической реализации в условиях управленческой действительности (дееспособность). Дееспособность также является важнейшим элементом административно-правового статуса наряду с правоспособностью.

74
Раздел II. Субъекты административного права
Момент возникновения административной дееспособности четко административным законодательством не определен. Так, в соответ- ствии со статьей 60 Конституции Российской Федерации гражданин может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет.
В ряде случаев частичная дееспособность может наступать и ранее этого возраста. Например, граждане, достигшие 14 летнего возраста, обязаны иметь документ, удостоверяющий их личность. Согласно
Кодексу Российской Федерации об административных правонаруше- ниях административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста шестнадцати лет. Вместе с тем с учетом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав указанное лицо может быть освобождено от административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной федеральным законода- тельством о защите прав несовершеннолетних.
Основаниями ограничения административной дееспособности являются общими основаниями для ограничения дееспособности в других отраслях права. Так, статьей 2.8 Кодекса Российской Федера- ции об административных правонарушениях предусматривается, что не подлежит административной ответственности физическое лицо, которое во время совершения противоправных действий (бездействия) находилось в состоянии невменяемости, т. е. не могло осознавать фактический характер и противоправность своих действий (бездей- ствия) либо руководить ими вследствие хронического психического расстройства, временного психического расстройства, слабоумия или иного болезненного состояния психики.
На практике далеко не всегда возможно проведение четких граней между административной право- и дееспособностью, хотя условно можно утверждать, что они соотносятся как статическая и динамиче- ская категории. Довольно часто они неразделимы, так как являются, по существу, двумя элементами единого административно-правово- го статуса. Это, в частности, относится к органам исполнительной власти, для которых они наступают одновременно, т. е. с момента образования и юридического закрепления их компетенции. В ком- петенции выражается административная правоспособность. В ней определяются и полномочия данного органа по участию в админи- стративно-правовых отношениях, т. е. их дееспособность. Например, закрепленная в ст. 114 Конституции РФ компетенция Правительства