60
Раздел I. Сущность административного права ки регулируемых управленческих отношений действуют не произ- вольно, а подчиняясь указанному режиму. Отсутствие предписаний и запретов свидетельствует о наличии иного «рычага» юридического воздействия, а именно — разрешения. Фактически дозволение есть разрешение в данных условиях совершать либо не совершать данные действия; дозволительные нормы, соответственно, могут характери- зоваться как разрешительные.
Конкретное юридическое содержание уполномочивающих (до- зволительных) административно-правовых норм зависит от особен- ностей их адресата.
Так, гражданину предоставляется возможность самостоятельно решать вопросы, связанные с практической реализацией его субъек- тивных прав в сфере государственного управления (например, право на обжалование неправомерных действий должностного лица и т. п.).
Если адресатом административно-правовых норм являются ис- полнительные органы (должностные лица), ситуация, не изменяясь по существу, приобретает особую юридическую окраску. Указанные субъекты самостоятельно выбирают определенный вариант поведения из числа предлагаемых правовой нормой. Например, должностные лица, осуществляющие контрольно-надзорные функции, могут при- менять к нарушителю соответствующих правил поведения одну из предусмотренных мер административного воздействия: потребовать устранения выявленных недостатков; привлечь виновных к адми- нистративной ответственности; принять решение об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятия; предъявить иск в суд; направить материалы о привлечении виновных к уголовной от- ветственности и т. п. Очевидно, что применяются не вся совокупность названных средств воздействия, а лишь те, которые, по мнению полно- мочного должностного лица, являются наиболее эффективными;
г) стимулирующие (поощрительные) нормы обеспечивают с по- мощью соответствующих средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых управ- ленческих общественных отношений. Удельный вес подобного рода административно-правовых норм имеет тенденцию к возрастанию.
Обычно их связывают с использованием в процессе реализации ис- полнительной власти так называемых экономических рычагов (ме- тодов) управления. Например, чаще всего в таком аспекте говорится об установлении налоговых и иных льгот, освобождении от налогоо- бложения, применении льготного кредитования и т. п.;
д) рекомендательные нормы. Природа их отличается своео- бразием, ибо рекомендации, как правило, не имеют юридически
Глава 3. Административно-правовые нормы
61
обязательного характера. Поэтому они чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосудар- ственных формирований.
Административно-правовые нормы классифицируются и по иным критериям. Так, по адресату могут быть выделены нормы, регламен- тирующие:
а) административно-правовой статус граждан;
б) организацию и деятельность механизма исполнительной вла- сти, т. е. различных звеньев аппарата государственного управления;
в) административно-правовой статус государственных служа- щих — работников управленческого аппарата;
г) ключевые вопросы организации и деятельности государствен- ных предприятий и учреждений;
д) административно-правовой статус общественных объедине- ний;
е) отдельные стороны функционирования различного рода ком- мерческих структур, включая частные.
С учетом федеративного устройства России административно- правовые нормы классифицируются по сфере действия. Это:
а) общефедеральные нормы;
б) нормы субъектов Федерации.
По объему регулирования административно-правовые нормы под- разделяются на:
а) общие, т. е. распространяющие свое действие на все сферы и от- расли государственного управления и регламентирующие наиболее важные стороны процесса реализации исполнительной власти. Чаще всего такого рода нормы содержатся в законодательных актах, указах
Президента и постановлениях Правительства РФ;
б) межотраслевые, т. е. регламентирующие те или иные стороны государственно-управленческой деятельности, которые являются общими или сопредельными для всех или многих отраслей госу- дарственного управления и имеют при этом специальный характер.
Например, такие черты свойственны нормам антимонопольного, экологического законодательства, нормам, содержащимся в положе- ниях о межотраслевых органах исполнительной власти (статистики, тарифам) и т. п.;
в) отраслевые, т. е. регламентирующие те или иные стороны управленческих отношений, возникающих в границах сферы, за- крепленной за исполнительными органами отраслевой компетенции
(например, министерств).
62
Раздел I. Сущность административного права
Существуют и иные классификационные группы администра- тивно-правовых норм. Например, они могут иметь либо внутриси- стемный (их юридическая сила распространяется на нижестоящие звенья механизма исполнительной власти), либо общеобязательный
(их действие распространяется на всех участников регулируемых от- ношений) характер.
§ 3. Реализация административно-правовых норм
Реализация административно-правовых норм означает практи- ческое использование содержащихся в них правил поведения в ин- тересах регулирования управленческих общественных отношений.
В этом процессе участвуют все стороны указанных отношений, но, естественно, по-разному, т. е. в соответствии с их административно- правовым статусом.
Известны два основных способа реализации административно- правовых норм: исполнение и применение.
Исполнение заключается в активных правомерных действиях субъектов права по выполнению предписаний, содержащихся в этих нормах.
В отличие от исполнения применение административно-правовых норм является прерогативой соответствующих субъектов исполни- тельной власти. Оно практически выражается в издании полномоч- ным органом (должностным лицом) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных либо процессу- альных норм. Эти акты издаются применительно к конкретным административным делам (например, приказ о назначении на долж- ность, решение по жалобе гражданина, регистрация общественного объединения и т. п.). Административно-правовая норма реализуется не в результате исполнения той или иной стороной управленческого отношения какого-либо, например, запрета (переход улицы в непо- ложенном месте и т. п.), а путем официального юридически властного решения конкретного административного дела, что относится ис- ключительно к компетенции органов государственного управления
(должностных лиц). Правоприменение — обобщенная характеристика функционирования механизма исполнительной власти. Вот почему граждане не имеют полномочий по применению административно- правовых норм.
Правоприменение в административном порядке в случаях, специально предусмотренных действующим российским законо- дательством, возлагается также на суды (судей). В частности, такого
Глава 3. Административно-правовые нормы
63
рода действия судебные органы осуществляют как при назначении административных наказаний за совершение административных правонарушений (например, за мелкое хулиганство), так и при рассмо- трении и разрешении ряда административных по своей сути споров
(например, по жалобам граждан на неправомерные действия органов управления и должностных лиц).
Таким образом, исполнение и применение есть два основных способа реализации административно-правовых норм.
Самостоятельное значение имеет вопрос о действии администра- тивно-правовых норм, т. е. об их юридической силе.
Административно-правовые нормы имеют определенные про- странственные и временные границы, а также могут иметь юриди- ческую силу в отношении различного круга лиц. Так, действие их в пространстве предполагает территорию, на которую распространя- ется их юридическая сила. К этой основной позиции можно добавить, что в некоторых случаях административно-правовые нормы могут действовать в межтерриториальном масштабе (например, отраслевые нормы транспортных министерства и ведомств). Возможен их «вы- ход» и за Государственную границу РФ. Это имеет место тогда, когда нормы регламентируют деятельность российских организаций (на- пример, различного рода представительств) и граждан, находящихся в зарубежных странах. Иногда административно-правовые нормы действуют на территории нескольких государств в соответствии с двусторонними или многосторонними соглашениями. Расширение подобной практики стало закономерным для взаимоотношений между суверенными государствами — членами Содружества Независимых
Государств (СНГ).
В пределах России административно-правовые нормы распро- страняются также и на иностранных граждан.
Во времени административно-правовые нормы, как правило, не ограничены определенными сроками действия. Это означает, что они действуют до их официального изменения либо до отмены. В ряде случаев возможно установление определенных сроков их действия
(например, на определенный срок устанавливается режим чрезвы- чайного положения).
Законную силу административно-правовые нормы приобретают либо с момента подписания содержащих их нормативных актов (на- пример, указов Президента или постановлений Правительства РФ), либо в тот срок, который предусмотрен для вступления соответствую- щих норм в силу. Как правило, это 10 дней после опубликования нор-
64
Раздел I. Сущность административного права мативного акта. Сроком вступления их в силу может служить также момент доведения административно-правовых норм до исполнителей.
В Российской Федерации действуют некоторые административно- правовые нормы бывшего СССР. В подобных случаях союзные нормы, не противоречащие российскому законодательству, сохраняют свою силу впредь до момента установления обновленных норм законода- тельными или иными органами Российской Федерации.
Законы и другие правовые акты, содержащие административ- но-правовые нормы и действовавшие на территории до вступления в силу Конституции РФ, применяются в части, не противоречащей
Конституции.
Принципиальное значение для действия административно-право- вых норм как в пространстве, так и во времени имеет следующее положение Конституции РФ: любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ст. 15).
Особую значимость процесс реализации административно- правовых норм приобретает в связи с особенностями современного федеративного устройства России, поскольку к компетенции органов государственной власти субъектов Федерации отнесено самостоятель- ное установление нормативных правовых актов. Практика многих лет, к сожалению, демонстрирует немало фактов, суть которых в том, что на уровне субъектов Федерации устанавливаются правовые нормы, в том числе и административно-правовые, не соответствующие феде- ральному законодательству. В соответствии со ст. 76 Конституции РФ
(ч. 5) установлено, что в случае противоречий между нормативными правовыми актами субъектов Федерации и федеральными приори- тет отдается федеральным. В соответствии с Федеральным законом
«Об общих принципах организации законодательных (представитель- ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. с последующими из- менениями и дополнениями нормативные правовые акты субъектов
Федерации, признанные судом противоречащими федеральному и региональному законодательству, подлежат приведению в соот- ветствие с законом в течение шести месяцев.
Контрольные вопросы
1. Понятия и особенности административно-правовых норм. Их структура.
Глава 3. Административно-правовые нормы
65
2. Виды административно-правовых норм. Критерии классифи- кации.
3. Реализация административно-правовых норм. Их юридическая сила.
Список рекомендуемой литературы и нормативных актов
Бочаров С. Н., Зубач А. В., Костенников М. В.
Административная юрисдикция. Учебное пособие. М.: Щит-М, 2006.
Коренев А. П.
Нормы административного права и их применение.
М.: Юрид. лит., 1978.
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г.
№ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (СЗ РФ, 1997,
№ 51, ст. 5712).
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и ис- полнительных органов государственной власти субъектов российской
Федерации» (СЗ РФ, 1999, № 42, ст. 5005).
Кодекс Российской Федерации об административных правона- рушениях (СЗ РФ. 2002. № 1. ст. 1, 2).
Старилов Ю. Н.
Курс общего административногоо права. Т. 1. М.:
Норма, 2002.
Глава 4. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВыЕ
ОТНОшЕНИЯ
План темы
1. Основные черты административно-правовых отношений.
2. Виды административно-правовых отношений.
3. Юридические факты в административном праве.
§ 1. Основные черты административно-правовых отношений
Административно-правовые отношения представляют собой разновидность правовых отношений, разнообразных по характеру, юридическому содержанию, по их участникам. Им свойственны все основные признаки любого правового отношения, как-то: первич- ность правовых норм, вследствие чего правоотношение есть результат регулирующего воздействия на данное общественное отношение данной правовой нормы, придающего ему юридическую форму; регламентация правовой нормой действий (поведения) сторон этого отношения; корреспонденция взаимных обязанностей и прав сторон правоотношения, определяемая правовой нормой; установление их юридической ответственности за несоответствующее требованиям правовой нормы поведение.
Соответственно под административно-правовым отношением понимается урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны вы- ступают как носители взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных административно-правовой нормой. Налицо вы- ражение одного из существенных качеств административно-правовых отношений, а именно то, что они представляют собой не любое обще- ственное отношение, а управленческое, получившее юридическую, в нашем случае — административно-правовую окраску.
Особенности административно-правовых отношений состоят в следующем.
1. Характер административно-правовых отношений как власте- отношений предопределяется доминирующим положением одной их стороны — субъекта управления (управляющей стороны). В подобной полярности находит свое прямое выражение властно-волевое начало,
Глава 4. Административно-правовые отношения
67
присущее любому виду социального управления, но выражаемое по- разному.
2. Административные правоотношения, как и все иные право- отношения, имеют свой объект. Его понимание связано с сущност- ными чертами государственно-управленческой деятельности, всегда предполагающими соподчиненность воль. Воля всех участников регулируемых управленческих отношений подчинена единой управ- ляющей воле. Отсюда и властный характер этих отношений, при- чем власть (авторитет) является средством волевого регулирования управленческих процессов. Но в этих процессах участвуют люди, на- деленные волей и сознанием; именно они совершают определенные, предписанные административно-правовыми нормами действия или воздерживаются от них. Из этого следует, что объектом администра-
тивно-правового отношения являются
воля, сознание и опосредованное
ими поведение (действия) управляемых в сфере реализации исполни-
тельной власти.
3. Административно-правовые отношения возникают непо- средственно в связи с практической деятельностью исполнительных органов по реализации возложенных на них исполнительно-распо- рядительных функций, а также по поводу осуществления исполни- тельными органами управленческих функций.
4. Между сторонами административно-правовых отношений возможны споры. Так, гражданин может быть не согласен с правомер- ностью принятых в его адрес действий исполнительного органа (долж- ностного лица). Это его несогласие, не влияющее на возникновение правоотношения, тем не менее, вызывает определенные юридические последствия: гражданин вправе оспаривать указанные действия. Так возникает конкретный административно-правовой спор.
5. Порядок ответственности сторон административно-правовых отношений в случае нарушения ими требований административно- правовых норм состоит в том, что ответственность одной стороны на-
ступает не перед второй стороной правоотношения, а непосредственно
перед государством в лице его соответствующего органа (должностного
лица)
. Объясняется это тем, что речь идет фактически о нарушении публично-правовых интересов в сфере исполнительной власти. Имен- но поэтому исполнительные органы (должностные лица) наделяются полномочиями по самостоятельному воздействию на нарушителей требований административно-правовых норм (дисциплинарная, административная ответственность).