48
Раздел I. Сущность административного права мнению немецких ученых-административистов, административное право нельзя изучать в отрыве от его основы — государственного управления.
В историческом аспекте в развитии системы управления в Герма- нии принято различать три этапа: 1) управление периода абсолютизма в условиях полицейского государства; 2) управление периода либе- рального «правового государства»; 3) управление периода «общества потребления», «государства планируемой экономики».
В Германии понятие административного права связывается с понятием публичного управления, которое рассматривается как деятельность и функция организованной государством системы органов. Начало разработки теории немецкого административного права во многом связано с именем немецкого юриста Лоренца фон
Штейна (1815–1890).
Профессор Ф.-Й. Пайне определяет административное право как совокупность правовых норм, которые специфично действительны для управления (т. е. не распространяются на «каждого» — гражда- нина, предпринимателя или частноправовой фонд).
Профессор Д. Элерс раскрывает понятие административного права в широком смысле — как сумму таких правовых предписаний, которые организуют управление либо должны участвовать при его осуществлении, и в узком смысле — как «общность» писаных и не- писаных правовых предписаний публичного права, которые либо кон- ституируют государственное управление в организационном смысле, либо прямо регулируют деятельность государственного управления (за исключением норм других правовых актов конституционного права и административно-процессуального права).
Указанные определения раскрывают сущность немецкой доктри- ны административного права. Согласно ей административное право есть часть публичного права, его основным предметом является го- сударственное управление.
В немецкой юридической науке большое значение придается разграничению административного и частного права. Оно вызывает много споров, но является необходимым хотя бы для разграничения подсудности. Частноправовые споры рассматриваются судами общей компетенции. Административно-правовые — административными судами. Специфической является и ответственность в сфере адми- нистративного, управленческого поведения.
Немецкий административист О. Мейер определял государствен- ное управление как деятельность государства по осуществлению его целей, за исключением законодательства и судопроизводства. Поль-
Глава 2. Наука административного права
49
зуясь методом «от противного», другой известный немецкий юрист
В. Еллинек определял такое управление как деятельность в сфере правительственной компетенции, которая направлена на создание или прекращение публичных отношений в интересах государства и других носителей публичной власти. Анализ категории государ- ственного управления дал в своей работе «Французское администра- тивное право» французский ученый-административист Г. Бребан
1
Административисты континентальной системы права, отвечая на вопрос, что же такое государственное управление, исключают смежные понятия, стремясь выявить то, что составляет сущность этой категории.
Во-первых, из сферы государственного управления исключаются виды частнопредпринимательской деятельности, хотя, естественно, в управлении предприятиями административный феномен при- сутствует. И, несмотря на то, что ныне складывается тенденция смешения частного и публичного начал в управлении, в действитель- ности они подчиняются качественно различимым закономерностям и покоятся на различных правовых режимах. Необходимо проводить четкое разграничение между частным и государственным секторами управления.
Административное право регулирует организацию и функциони- рование государственного аппарата управления, его взаимоотноше- ния с отдельными гражданами, но оно непосредственно не регулирует гражданскую деятельность и взаимоотношения частных лиц. Таков первый негативный элемент искомого общего определения.
Следовательно, управленческая сфера имеет публично-правовое, т. е. государственное, содержание.
Во-вторых, из сферы государственного управления исключаются некоторые виды государственно-правовой деятельности, которые не относятся к государственному управлению. В этом смысле область административного права необходимо отграничить от сопредель- ных сфер. Прежде всего, недопустимо смешение государственного управления с политикой. Политика есть прерогатива парламента, правительства и президента. К политике относится все, что связано с выбором наиболее общих направлений национально-государствен- ного развития, юридические аспекты которого подпадают под режим конституционного права.
Необходимо разграничивать управленческую и судебную деятель- ность. Правосудие выделяется из комплекса государственно-правовых функций по своей специфике, ибо его суть — в разрешении конфлик-
1
См.: Административное право зарубежных стран. М., 1996. С. 106–107.
50
Раздел I. Сущность административного права тов и споров. Любой спор между гражданами, любой проступок или преступление, совершенные гражданами, согласно принципам нашей правовой системы, подпадают под нормы действующего уголовного и гражданского права и соответствующих процессуальных норм, т. е. в государственной деятельности управленческая сфера четко от- делена от политической, судебной и производственной.
Таким образом, государственное управление рассматривается как один из видов государственной деятельности, отличающийся от дея- тельности законодательной и судебной, направленный на исполнение соответствующими государственными органами законодательных актов. Государственное управление не исключает и подзаконного нормотворчества.
При этом следует сказать и о том, что в ряде работ по администра- тивному праву зарубежных государств для обозначения государствен- ной деятельности в указанной сфере водится понятие «публичной администрации» (administration publique, administration publica, public
administration
и т. д.). Обязательными субъектами административно- правовых отношений признаются органы и учреждения публичной администрации; административное право устанавливает границы деятельности публичной администрации; закрепляет правовой статус служащих органов публичной администрации; определяет формы контроля за ней
1
Вместе с тем в российской научной литературе сложился устой- чивый перевод данного термина как «государственное управление».
Понятие государственного управления используется в немецком и французском административном праве. Понятие публичной адми- нистрации, являясь общесоциологическим, по своему содержанию многозначно, а по объему весьма широко.
В связи с изложенным полагаем, что использование понятия
«публичной администрации» является более уместным в таких обще- ственных науках как политология, социология и других. В теории административного права для обозначения указанной сферы государ- ственной деятельности представляется обоснованным использование исторически сложившегося понятия «государственное управление.
Контрольные вопросы
1. Предмет науки административного права. Соотношение с дру- гими научными дисциплинами.
2. Возникновение и развитие науки административного права.
1
См.: Административное право зарубежных стран. М., 2003. С. 28.
Глава 2. Наука административного права
51
3. Современные проблемы науки административного права.
4. Наука административного права в зарубежных государствах.
Список рекомендуемой литературы
Административная реформа и наука административного права.
Сборник научных трудов, посвященных 80-летию со дня рожде- ния Ю. М. Козлова / сост. Э. П. Андрюхина. М.: МГЮА, 2007.
Административное право. Теория и современность: сб. научных трудов, посвященных 100-летию со дня рождения С. С. Студеникина / под ред. Л. Л. Попова и М. С. Студеникиной. М.: МГЮА, 2006.
Административное право зарубежных стран: учебник / под ред.
А. Н. Козырина и М. А. Штатиной. М.: Спарк, 2003.
Бельский К. С.
Феноменология административного права. Смо- ленск, 1995. С. 67.
Брэбан Г.
Французское административное право. М.: Юрид. лит.,
1988.
Драго Р.
Административная наука. М.: Прогресс, 1982.
Жалинский А., Рерихт А.
Введение в немецкое право. М.: Спарк,
2001.
Российское полицейское (административное) право. Конец XIX — начало XX века: хрестоматия / сост. и вступит. статья Ю. Н. Старилова.
Воронеж, 1999.
Глава 3. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВыЕ НОРМыПлан темы1. Понятие и особенности административно-правовых норм.
2. Виды административно-правовых норм.
3. Реализация административно-правовых норм.
§ 1. Понятие и особенности административно-правовых нормСущность и социальное назначение административного права, специфика административно-правового регулирования обществен- ных отношений раскрываются при анализе правовых норм, составля- ющих содержание данной правовой отрасли, и позволяют определять ее место в правовой системе России.
Норма права по своему юридическому значению есть определенное правило поведения, соблюдение которого гарантируется различного рода организационными, разъяснительными и стимулирующими средствами, а также применением в отношении тех, кто их не со- блюдает, мер юридического принуждения (дисциплинарная, адми- нистративная, материальная, уголовная ответственность). Подобные качества в полной мере присущи административно-правовым нормам.
Нормы этой отрасли права несут на себе отпечаток общественных отношений, составляющих ее предмет. Соответственно проявляются определенные особенности, характерные для административно- правовых норм.
Изложенные исходные позиции позволяют определить
админи-стративно-правовую норму в качестве устанавливаемого государством правила поведения, целью которого является регулирование обществен-ных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере функционирования механизма исполнительной власти, государственного управления.В административно-правовых нормах непосредственно выража- ется регулятивная роль административного права. Административ- но-правовые нормы:
а) одним из своих основных назначений имеют обеспечение эффективной реализации в сфере государственного управления конституционных прав и свобод граждан и их негосударственных объединений, а также их правовую защиту;
Глава 3. Административно-правовые нормы
53
б) преследуют цель обеспечения должной упорядоченности ор- ганизации и функционирования как всей системы исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных звеньев, рационального их взаимодействия;
в) определяют тот или иной вариант должного, т. е. соответству- ющего интересам правового государства поведения всех лиц и орга- низаций, действующих непосредственно в сфере государственного управления и выполняющих тот или иной объем его функций (на- пример, администрация края, области) либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (напри- мер, общественные объединения, граждане). Должное поведение предполагает, какие действия можно совершать (дозволения), от каких следует воздержаться (запреты), какие совершать необходимо
(предписания). В этом и выражается, по существу, управляющее воз- действие на поведение;
г) действуя в сфере государственного управления, прежде всего и главным образом предназначены для обеспечения эффективной реализации конституционного назначения механизма исполнитель- ной власти, т. е. исполнения, проведения в жизнь требований законов
Российской Федерации. Тем самым они выражают сущность испол- нительной ветви единой государственной власти;
д) определяя границы должного поведения в сфере государствен- ного управления, служат интересам установления и обеспечения прочного режима законности и государственной дисциплины в обще- ственных отношениях, возникающих в процессе государственно- управленческой деятельности;
е) в отличие от многих других отраслей российского права имеют свои собственные юридические средства защиты от посягательств на них (невыполнение, недобросовестное выполнение их требований и т. п.). Имеется в виду административная ответственность, как пра- вило, наступающая во внесудебном порядке. В таком же аспекте можно говорить и о дисциплинарной ответственности, рамки применения которой несравненно уже, чем у административной ответственности
(исключительно служебные отношения). Часто административные средства правозащиты не являются чисто административно-правовой прерогативой. С их помощью практически осуществляется защита не только административно-правовых норм и регулируемых ими управленческих отношений, но и норм многих других отраслей права
(например, трудового, финансового, земельного);
ж) во многих случаях могут выступать в роли регулятора иных общественных отношений, а не только выполнять функцию правоза-